每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自福建泉州    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自福建泉州

原是PPP模式合作伙伴關(guān)系，但在泉州市內(nèi)跨江大橋增多，直至只有刺桐大橋收費(fèi)時(shí)，政府和民企的關(guān)系漸生裂痕。

最讓名流公司董事長(zhǎng)陳慶元無(wú)奈的是，由政府修建的橋梁不斷增加，與刺桐大橋形成直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，直接影響刺桐大橋的投資回報(bào)。

刺桐大橋項(xiàng)目是典型的PPP項(xiàng)目，同時(shí)也是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，不過(guò)這一項(xiàng)目本身并沒(méi)有完整的契約。陳慶元對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，“希望我的經(jīng)歷能給后來(lái)人一些提醒吧?！?/p>

對(duì)于刺桐大橋項(xiàng)目的鏡鑒意義，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清指出，誰(shuí)也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)將來(lái)二三十年的事情，政府和民間資本要風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，形成伙伴關(guān)系，并且需要一種動(dòng)態(tài)的合作，需要在協(xié)議中寫(xiě)好重新談判的觸發(fā)機(jī)制和調(diào)解機(jī)制。

PPP項(xiàng)目后續(xù)難題多/

陳慶元當(dāng)時(shí)只憑一紙紅頭文件便取得了刺桐大橋項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。他告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，那個(gè)通知當(dāng)中只提到項(xiàng)目由名流公司牽頭建設(shè)，經(jīng)營(yíng)30年后無(wú)償移交給國(guó)家。

現(xiàn)在陳慶元需要考慮的一個(gè)麻煩是，究竟刺桐大橋還能否經(jīng)營(yíng)30年。根據(jù)國(guó)務(wù)院《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，還貸類的收費(fèi)公路收費(fèi)期限不得超過(guò)15年，經(jīng)營(yíng)性的則不得超過(guò)25年。

刺桐大橋若按照當(dāng)時(shí)規(guī)定的30年經(jīng)營(yíng)期限進(jìn)行收費(fèi)經(jīng)營(yíng)，則會(huì)超出國(guó)家規(guī)定5年，但如果提前停止收費(fèi)，又會(huì)引出投資回報(bào)受損的問(wèn)題。

泉州交通委人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，目前針對(duì)刺桐大橋收費(fèi)期限如何劃定的問(wèn)題已上報(bào)國(guó)務(wù)院，并沒(méi)有明確結(jié)論。

此外，陳慶元表示，按照誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則，大橋周?chē)募佑驼?、廣告牌和房地產(chǎn)項(xiàng)目的土地開(kāi)發(fā)權(quán)名流公司應(yīng)該具有優(yōu)先權(quán)，但多次打報(bào)告也沒(méi)有下文。而在政府看來(lái)，契約僅限于刺桐大橋的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并沒(méi)有涉及土地開(kāi)發(fā)。

陳慶元表示，政府用我們創(chuàng)新的融資方式修建了后渚大橋、晉江大橋等大橋，而且隨著國(guó)務(wù)院大力提倡民生項(xiàng)目惠普工程，政府修建的大橋一律免費(fèi)。

數(shù)據(jù)顯示，刺桐大橋建成以后，自1997年通車(chē)以來(lái)，車(chē)流量迅速上升，通行收入由1997年的2371萬(wàn)元增至2006年的8100萬(wàn)元。不過(guò)，2006年政府相繼修建了6座大橋，分流了車(chē)流量，2013年刺桐大橋的通車(chē)費(fèi)用降至4200萬(wàn)元。

政府與企業(yè)各執(zhí)一詞/

“希望我的經(jīng)歷能給后來(lái)人一些提醒吧。”陳慶元說(shuō)，由于當(dāng)時(shí)合同過(guò)于簡(jiǎn)單，很多內(nèi)容現(xiàn)在也沒(méi)有辦法找政府論理。

記者就刺桐大橋因車(chē)輛被分流收益受到影響采訪當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府官員時(shí)，該官員舉例說(shuō)，當(dāng)時(shí)我們簽訂合同時(shí)，如果一只筆是5分錢(qián)，后來(lái)筆的市場(chǎng)價(jià)變成兩分了，我們是應(yīng)該按照合同執(zhí)行還是市場(chǎng)價(jià)來(lái)執(zhí)行，我想還是應(yīng)該按照合同。

政府和企業(yè)各執(zhí)一詞，足以凸顯當(dāng)時(shí)的簡(jiǎn)單合同所造成的尷尬局面。《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者獲得了一份1998年10月國(guó)研中心和泉州市人民政府舉辦“非國(guó)有企業(yè)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)”研討會(huì)的錄音整理文件。

這份文件顯示，時(shí)任國(guó)研中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)部處長(zhǎng)的馮飛提到，特許經(jīng)營(yíng)是項(xiàng)目融資的一種形式，政府參與方式除提供特許經(jīng)營(yíng)權(quán)外，還有一個(gè)意義是提供有限承諾，即擴(kuò)大項(xiàng)目的現(xiàn)金流量，有限保證項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收益。

馮飛認(rèn)為，地方政府在規(guī)劃過(guò)程中要充分考慮這些轉(zhuǎn)讓出去的特許項(xiàng)目的未來(lái)收益，不能因?yàn)橐?guī)劃上的修改造成經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度下降，車(chē)流量小了，財(cái)務(wù)收益下降。

他還特別建議，刺桐大橋運(yùn)營(yíng)方花點(diǎn)力量與政府簽訂一些補(bǔ)充協(xié)議，搞得規(guī)范化一點(diǎn)，免得遺留一些問(wèn)題。

顯然，當(dāng)時(shí)馮飛的建議并沒(méi)有變成現(xiàn)實(shí)，而他所判斷的一些結(jié)果真的出現(xiàn)。陳慶元在接受采訪時(shí)表示，按照國(guó)際慣例，政府在刺桐大橋周邊修橋時(shí)，應(yīng)根據(jù)橋梁之間距離以及橋梁功能等實(shí)際情況，對(duì)公司進(jìn)行補(bǔ)償。

但由于沒(méi)有合同約束，政府著眼點(diǎn)不在于此。

刺桐大橋建設(shè)目的就在于分流1984年建成的泉州大橋的交通壓力，2004年以前，兩橋均為收費(fèi)橋梁，早已收回成本的泉州大橋?yàn)楹我恢笔召M(fèi)在本世紀(jì)初引發(fā)廣泛爭(zhēng)議。

2002年，泉州市交通局王寬良副局長(zhǎng)就泉州大橋繼續(xù)收費(fèi)一事回應(yīng)說(shuō)，“兩橋并行相隔300米，泉州大橋征費(fèi)工作一旦停止，勢(shì)必造成刺桐大橋無(wú)車(chē)行走，無(wú)費(fèi)可收，而泉州市政府目前根本無(wú)力收購(gòu)其產(chǎn)權(quán)，怎么辦？”

2004年泉州大橋停止收費(fèi)前夕，泉州市政府出臺(tái)了有關(guān)停止收費(fèi)后的車(chē)輛分流方案，當(dāng)?shù)亟煌ú糠窒嚓P(guān)負(fù)責(zé)人表示，“市政府不可能站在名流路橋公司的立場(chǎng)來(lái)制定政策，這樣群眾肯定無(wú)法接受。政府不敢保證刺桐大橋的收費(fèi)額不下降，以后晉江大橋還要建設(shè)，對(duì)刺桐大橋而言又是一個(gè)很大的影響，晉江大橋會(huì)不會(huì)收費(fèi)現(xiàn)在還說(shuō)不清楚，即使要收費(fèi)對(duì)于刺桐大橋收費(fèi)肯定也會(huì)造成分流。”

呼吁政府回購(gòu)刺桐大橋/

泉州市人大代表蘇溫州曾連續(xù)多年遞交 《關(guān)于取消刺桐大橋收費(fèi)方便晉江兩岸交通的建議》。他認(rèn)為，雖然周邊道路、橋梁建設(shè)突飛猛進(jìn)，但是政府還是應(yīng)該盡量回購(gòu)刺桐大橋。

泉州市交通委相關(guān)人士也告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，如果刺桐大橋收費(fèi)能停止，對(duì)晉江兩岸的發(fā)展，以及市民往來(lái)的便利有很大的好處。但刺桐大橋是BOT投資項(xiàng)目，目前合同還未到期，政府部門(mén)無(wú)法以行政手段要求其撤銷收費(fèi)站。

1996年投資2.5億元建設(shè)的刺桐大橋，在一些民眾看來(lái)，成本早已收回，在其他7座橋都免費(fèi)時(shí)，刺桐大橋仍在收費(fèi)，名流路橋作為大橋運(yùn)營(yíng)方也被置于輿論的風(fēng)口浪尖。

該公司董事長(zhǎng)陳慶元曾數(shù)次接受過(guò)媒體采訪，對(duì)于停止收費(fèi)問(wèn)題，他要么選擇不回應(yīng)，要么回應(yīng)稱在政府不回購(gòu)的情況下，免費(fèi)是不可能的。

面對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者的提問(wèn)時(shí)，陳慶元打了一個(gè)比方，“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商買(mǎi)地、建房，然后賣(mài)房，可能賣(mài)第一層房子的時(shí)候就已回收了地價(jià)成本，賣(mài)第二層房子的時(shí)候回收了建房成本，那么為什么三層以上的房子他們不給百姓免費(fèi)住呢？”

陳慶元表示，當(dāng)初建設(shè)時(shí)，股東們籌集了2.5億元投資資金，才有了刺桐大橋。過(guò)去15年經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，刺桐大橋的盈利并不明顯，還需要支付巨額稅收、工人工資以及連路帶橋12公里的橋面養(yǎng)護(hù)維修等費(fèi)用。

今年泉州“兩會(huì)”上，泉州市人大代表、池店鎮(zhèn)黨委書(shū)記許疇料與同為泉州市人大代表的泉秀街道黨工委書(shū)記施蓬勃領(lǐng)銜共同提議案，建議“市政府將提前回購(gòu)刺桐大橋收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)擺上議事日程”。

泉州市政協(xié)委員黃曉良與另外10名市政協(xié)委員也聯(lián)名遞交提案，提出了相同的建議。

在當(dāng)?shù)卮砦瘑T們看來(lái)，泉州環(huán)灣城市框架形成的“環(huán)灣、向?yàn)场苯煌肪W(wǎng)正不斷形成，橋北有以浦西萬(wàn)達(dá)為代表的繁華中心市區(qū)，橋南是正在建設(shè)的，有未來(lái)泉州“陸家嘴”之稱的泉州濱江總部經(jīng)濟(jì)區(qū)，不能因?yàn)橹虚g一座大橋收費(fèi)站而人為阻隔了兩岸人流、車(chē)流、物流和商流的暢通。

政府與企業(yè)三緘其口

雖然已在民間經(jīng)過(guò)數(shù)次討論，但是泉州市政府和名流路橋?qū)刭?gòu)一事卻鮮有表態(tài)。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在采訪雙方時(shí)，得到的答案均是回購(gòu)并未被正式提上議程。與此同時(shí)，熟悉刺桐大橋情況的人士向記者表示，回購(gòu)在當(dāng)?shù)厥鞘置舾械脑掝}。

泉州市交通委相關(guān)人士向記者舉了一個(gè)例子，刺桐大橋是連接泉州與晉江的重要通道，目前還處于收費(fèi)狀態(tài)，別說(shuō)政府真要回購(gòu)，即使風(fēng)聲傳出，也會(huì)在當(dāng)?shù)卦斐刹恍〉挠绊?，最?jiǎn)單的就是房地產(chǎn)，刺桐大橋晉江入口處目前就有幾處樓盤(pán)正在開(kāi)發(fā)，如果政府決定回購(gòu)，肯定會(huì)推動(dòng)這些樓盤(pán)的上漲。

前述建議政府回購(gòu)刺桐大橋的泉州“兩會(huì)”代表和委員們成立了專門(mén)協(xié)調(diào)小組，與省政府協(xié)調(diào)共同解決刺桐大橋經(jīng)營(yíng)權(quán)回購(gòu)問(wèn)題，與業(yè)主單位協(xié)商合理補(bǔ)償解決方案，推動(dòng)該項(xiàng)目工作實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，圍繞代表和委員們的建議，泉州市政府也曾組織相關(guān)單位進(jìn)行調(diào)研，但此事并沒(méi)有拍板。

上述知情人士稱，大橋回購(gòu)處于卡殼狀態(tài)的最直接問(wèn)題肯定是資金。他表示，目前跨江已有8座大橋，刺桐大橋的黃金時(shí)代漸行漸遠(yuǎn)，但是大橋所需要的維護(hù)成本仍然擺在那里。

是不是政府缺錢(qián)無(wú)力回購(gòu)刺桐大橋呢？泉州市財(cái)政局相關(guān)人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，政府對(duì)于刺桐大橋的經(jīng)營(yíng)情況并不十分知情，回購(gòu)也不僅只涉及回購(gòu)資金問(wèn)題，還牽扯可行性、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)等問(wèn)題。

刺桐大橋究竟值多少錢(qián)？在2007年大橋通車(chē)十周年時(shí)，有報(bào)道稱，刺桐大橋及控股股東累計(jì)支付銀行利息和本金近2億元；累計(jì)繳納稅金4000多萬(wàn)元，僅2006年大橋納稅額就高達(dá)1600萬(wàn)元，經(jīng)評(píng)估刺桐大橋現(xiàn)值為11.5517億元。

對(duì)于公司目前經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況，陳慶元均以不方便透露為由拒絕回答。但他2012年接受采訪時(shí)曾表示，“雖然還沒(méi)有正式估價(jià)，但連路帶橋12公里，加上還有13年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，算便宜一點(diǎn)，刺桐大橋現(xiàn)價(jià)也在20億元以上，10億元應(yīng)該是民營(yíng)股權(quán)部分的估價(jià)?！?/p>

前述知情人士表示，這恐怕很難，去年剛通車(chē)的田安大橋緊鄰刺桐大橋，并且還有一條直達(dá)機(jī)場(chǎng)的快速路，總投資才12億元。

一位政府人士向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者直言，很多百姓認(rèn)為政府應(yīng)該回購(gòu)大橋，但是回購(gòu)大橋需要與運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行談判，最終回購(gòu)的錢(qián)也要由財(cái)政來(lái)出，財(cái)政的錢(qián)也是百姓的錢(qián)，價(jià)格太高的話，我們也要考慮是不是應(yīng)該把錢(qián)花到民生更需要的地方去。

推動(dòng)PPP模式需契約護(hù)航

去年末財(cái)政部在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上培訓(xùn)推廣PPP模式以來(lái)，有關(guān)PPP的培訓(xùn)和討論越來(lái)越頻繁。除了由亞洲銀行出資，在哈爾濱和洛陽(yáng)進(jìn)行PPP的技術(shù)指導(dǎo)外，全國(guó)很多省市都積極響應(yīng)。如浙江成立了PPP試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，湖南、河南以及福建等省份紛紛展開(kāi)研究，籌備PPP項(xiàng)目。

PPP模式被看好的原因在于，政府與社會(huì)主體（企業(yè)）建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，可使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕、社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)減少。

陳慶元和他的名流公司在刺桐大橋這個(gè)PPP項(xiàng)目中的多年實(shí)踐更是最生動(dòng)的一課。他說(shuō)，政府今后要推動(dòng)PPP，一定要出臺(tái)一個(gè)有法律效應(yīng)和法律依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)合同文本?！坝腥司秃臀抑v，國(guó)外搞PPP項(xiàng)目，專業(yè)文件疊起來(lái)有半人高，而你就這么一張紙。”

陳慶元的第二個(gè)建議是，設(shè)立一個(gè)直屬最高人民法院的法庭，如果民間投資的權(quán)益受到侵害，可以有說(shuō)理的地方。

財(cái)政部負(fù)責(zé)PPP推廣的金融司司長(zhǎng)孫曉霞也坦言，一些地方政府為了“招商引資”，對(duì)企業(yè)承諾過(guò)高收益率，在高利潤(rùn)誘惑下，有企業(yè)沒(méi)有進(jìn)行充分論證就貿(mào)然進(jìn)入，結(jié)果項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)之后，政府負(fù)擔(dān)不了這么大的支出壓力，項(xiàng)目收益就難以保證，出現(xiàn)政府與企業(yè)“雙輸”局面。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔表示，我們有很多PPP項(xiàng)目，合約應(yīng)該是在項(xiàng)目中至關(guān)重要的問(wèn)題，合約決定著未來(lái)的20年或30年，只要在合同期內(nèi)它是最基本的依據(jù)。

清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清指出，誰(shuí)也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)將來(lái)二三十年的事情，政府和民間資本要風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，形成伙伴關(guān)系，并且需要一種動(dòng)態(tài)的合作，需要在協(xié)議中寫(xiě)好重新談判的觸發(fā)機(jī)制和調(diào)解機(jī)制。

王守清同時(shí)指出，若按照項(xiàng)目融資去理解PPP，遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，還會(huì)引發(fā)很多問(wèn)題，PPP是一種管理模式，政府通過(guò)民營(yíng)部門(mén)實(shí)現(xiàn)提供公共服務(wù)的目標(biāo)。

與此同時(shí)，PPP立法進(jìn)程也亟待加快。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所報(bào)告顯示，PPP一般涉及的都是公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目，并與公眾日常生活密切相關(guān)，依托相關(guān)項(xiàng)目提供的服務(wù)質(zhì)量，價(jià)格等均是比較敏感的話題，也特別容易引起民意的反彈，所以要制定一套專門(mén)的法律法規(guī)，對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)整機(jī)制，項(xiàng)目排他性及爭(zhēng)端解決機(jī)制，以及移交等環(huán)節(jié)作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。