每經(jīng)編輯 李國祥    

◎李國祥

多年來，各地艱難地推進戶籍制度改革探索，取得了一些成效，但與人們的期待相比，與我國經(jīng)濟社會發(fā)展要求相比，與社會主義市場經(jīng)濟體制和其他改革相比，仍然明顯滯后。十八大以來，特別是十八屆三中全會部署全面深化改革以來，全國性的全面戶籍制度改革取得重大突破。近日國務院印發(fā)并公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著計劃經(jīng)濟體制的最后一塊“堡壘”被攻破，意義重大，影響深遠。

20世紀50年代，我國建立了城鄉(xiāng)二元戶籍制度，人為地劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口。不同戶籍人口所賦予的基本權益、獲得的機會和能夠享受到的公共服務等明顯差異，加劇了人與人之間的社會不平等，制約著經(jīng)濟社會發(fā)展。盡管城鄉(xiāng)二元戶籍制度是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，本應隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立而廢除。但是，由于戶籍制度不僅僅是一項人口管理制度，涉及面極其廣泛，改革一直比較慎重。這次國務院出臺《意見》，必將推進戶籍制度全面改革，更好地服務于新型城鎮(zhèn)化，更加有效地支撐社會管理和公共服務，讓更多的百姓受益。

根據(jù)《意見》要求，戶籍制度改革的重要目標是努力實現(xiàn)到2020年讓1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。目前，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力已經(jīng)達到2.7億，未來還會有越來越多的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)。如何讓轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的人口能夠過上健全的家庭生活，根本解決農(nóng)村留守婦女、留守兒童和留守老人等社會問題，解決經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)民工荒和招工難，進一步推進戶籍制度改革，讓有穩(wěn)定就業(yè)符合條件的轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力落戶城鎮(zhèn)顯得十分重要。

《意見》提出不同規(guī)模城鎮(zhèn)戶口遷移的不同政策。長期以來，北京、上海和廣州等特大城市人滿為患，城市環(huán)境資源超負荷承載，污染嚴重，交通擁堵，城市病突出，但就業(yè)機會多，基礎設施條件好，公共服務水平高，對人口的吸引大，很多人總是希望成為這些城市中有戶口的一員，無奈政府采取嚴格的人口指標控制措施。而東部發(fā)達地區(qū)的一些小城市、小城鎮(zhèn)，已經(jīng)聚集了很多流動人口，本來可以讓符合條件的流動人口長期居住下來，這些地方卻效仿大城市和特大城市的人口管理辦法，弊端突現(xiàn)。東部沿海發(fā)達地區(qū)過去的一些村，現(xiàn)在工業(yè)發(fā)達，有戶籍的人口只有幾千人，而外來流動人口達到幾十萬人，已經(jīng)成為名符其實的小城鎮(zhèn)，說是小城市也不為過，由于戶籍制度沒有改革，只吸納外來的就業(yè)人員，而拒絕給外來人口戶籍，導致這類城鎮(zhèn)工業(yè)比重畸高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級停滯不前。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，這對于以吸納以農(nóng)民工為主的東部沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展影響深遠，也有助于促進我國城鎮(zhèn)體系的合理分布。

同時，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，實行積分落戶政策，這會讓流轉(zhuǎn)進入城市人口的預期更加理性，引導人口合理流動，更好地推進新型城鎮(zhèn)化。

《意見》的突出亮點之一，明確提出要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的類型劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口，建立居住證制度。這意味著戶籍制度將來主要承擔人口登記管理功能，各級城鎮(zhèn)政府不再，也不能將就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等公共服務的提供與戶口掛鉤，從而保障公民平等的權益，也強化了各級政府提供均等的公共服務職責，促進政府職能的轉(zhuǎn)變和社會管理水平的提高。

目前，不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為農(nóng)民進城落戶的必要條件。不僅如此，要通過戶籍改革，擴大基本公共服務覆蓋面，讓改革的紅利惠及更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

（作者中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）