每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

預(yù)算法大修面臨最后沖刺。在本周十二屆全國人大常委會進行分組審議時，與會委員強調(diào)，預(yù)算法關(guān)系管好“錢袋子”的問題。

這一問題直接通過地方發(fā)債自主權(quán)體現(xiàn)，《每日經(jīng)濟新聞》記者在閱讀完預(yù)算法四審稿后發(fā)現(xiàn)，如果四審稿最終通過，地方對“錢袋子”的支配自由度將大大受限；相比現(xiàn)行法律，四審稿中對地方違規(guī)執(zhí)行預(yù)算的做法界定十分清晰和細化，處罰較現(xiàn)行法律更嚴，且還要嚴于三審稿。

財政部財科所所長賈康曾向記者表示，財政在具體管理表現(xiàn)形式上的預(yù)算收支，必須首先在自己制度體系的安排層面，處理好政府和市場、中央和地方、公共權(quán)力體系和公民這三大基本的經(jīng)濟社會關(guān)系，要使政府既不越位又不缺位。

地方財政自由度嚴格受限

四審稿中將 “強化預(yù)算約束”補充入立法宗旨，對全口徑預(yù)算的界定和管理更嚴謹。對“一般公共預(yù)算”、“政府性基金預(yù)算”、“國有資本經(jīng)營預(yù)算”以及“社會保險基金預(yù)算”四本賬，四審稿明確規(guī)定編制原則，要求后三者與一般公共預(yù)算互相銜接。

這和以往有何區(qū)別？社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇曾向 《每日經(jīng)濟新聞》記者詳細剖析過這一問題：公共財政預(yù)算這類收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準，且可在各級政府層面統(tǒng)籌使用。故而屬于規(guī)范程度最高的政府預(yù)算。

“基金收支預(yù)算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現(xiàn)實中被視作相關(guān)部門的 ‘私房錢’。其收支的運作，既不需通過各級人民代表大會的批準程序，也不可能在各級政府層面做統(tǒng)籌安排?！备吲嘤抡f，充其量只能算作“備案”性的審議。

社會保險基金預(yù)算也類似，他說，至于國有資本經(jīng)營預(yù)算，一方面，進入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè)，而且上交預(yù)算的國有企業(yè)利潤比例遠低于國際通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運行。

按照2013年的預(yù)算數(shù)字計算，在包括上述所有四類預(yù)算收支的盤子中，公共財政預(yù)算收支所占的比重，僅為65%左右。其余的三類預(yù)算收支所占比重數(shù)字加總，有35%左右。這意味著，當前我國的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑預(yù)算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重不足七成。

預(yù)算法四審稿顯然已經(jīng)厘清了這一問題，其中明確規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算，并且要求政府的支出必須以已經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，沒依據(jù)的不得支出。

地方調(diào)整預(yù)算審批更嚴

除明確要打造 “全口徑預(yù)算體制”外，《每日經(jīng)濟新聞》記者還發(fā)現(xiàn)，在預(yù)算執(zhí)行中，往往會發(fā)生很大變數(shù)，需要對預(yù)算進行調(diào)整，而在這個過程中，以往法律規(guī)定較為模糊。

現(xiàn)在，四審稿彌補了這塊空白，其第六十八條明確，在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須做出并需要進行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。該部分在現(xiàn)行法律中從未涉及，屬于新增加部分。

財稅專家李文海告訴 《每日經(jīng)濟新聞》記者，四審稿顯然更符合目前國家治理的改進方向，給地方自由調(diào)整戴上了“緊箍咒”。

預(yù)算調(diào)整方案的審批力度也更加嚴格，較以往增加一道初審?fù)猓€嚴格規(guī)定方案初審必須在30日前報本級人大常委會。

此外，現(xiàn)行法律規(guī)定：不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，必須按照國務(wù)院財政部門規(guī)定報經(jīng)批準。而四審稿中則表述為“嚴格控制不同預(yù)算科目預(yù)算級次或者項目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，必須按照國務(wù)院財政部門規(guī)定辦理。

李文海說，這不屬于增加部分而屬于強化部分，但意圖很明顯，就是把政府的財政行使權(quán)嚴格框定在預(yù)算范疇內(nèi)，保證預(yù)算的權(quán)威性。“人大批準的預(yù)算，不只是錢的總額，更關(guān)鍵就在于錢的流向，而如果調(diào)劑使用頻頻，那預(yù)算的意義就大打折扣了?！?/p>

違規(guī)執(zhí)行預(yù)算將加大懲戒

預(yù)算法草案四審稿大篇幅細化決算審查重點，并且越來越具體。

四審稿明確各級人大重點審查內(nèi)容十二項，這與三審稿項數(shù)一致，但第二項中三審稿僅提到審查支出政策實施情況和重點支出的使用情況，四審稿加列“重大項目資金的使用及績效情況”。

第七項中，三審稿表述為：經(jīng)批準舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用等情況。四審稿在此基礎(chǔ)上，增加的一個審查重點是“償還”。第十項中，三審稿規(guī)定的審查重點是超收收入安排情況，四審稿在這句話后增添“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況”。

李文海分析說，從現(xiàn)行法律到三審稿，再至四審稿，可以看出國家對政府財政績效的要求越來越趨嚴格，這體現(xiàn)在職能履行效率是否高和資金使用是否透明公開。

違規(guī)執(zhí)行預(yù)算會怎樣？答案是受到懲戒，而且力度不斷升級。各級政府負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員將被追責。

四審稿第九十二條提到各級政府出現(xiàn)“未按照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項進行公開和說明的”等六項行為之一，將對相關(guān)責任人追究行政責任。

第九十三條各級政府出現(xiàn) “違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的”等六項行為之一相關(guān)責任人將依法給予降級、撤職、開除的處分。

第九十四條明確，各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔保等行為出現(xiàn)，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。

李文海說，這就將地方主政者的官帽子與其對預(yù)算尊重和嚴謹執(zhí)行直接掛鉤，可預(yù)見，大規(guī)模舉債，私設(shè)小金庫的情況會大幅減少。