每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

昨日（8月31日）下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了修改預(yù)算法的決定?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者獲悉，修改后的預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)管理作出明確規(guī)定。地方政府發(fā)行債券，舉債規(guī)模必須由國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

有專(zhuān)家稱(chēng)，這場(chǎng)預(yù)算制度改革，對(duì)于包含一般公共財(cái)政收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑財(cái)政收入已超20萬(wàn)億元的中國(guó)來(lái)說(shuō)，意義重大，是一個(gè)新的起點(diǎn)，將開(kāi)啟我國(guó)邁向現(xiàn)代財(cái)政制度的“新時(shí)代”。

一位參與昨日表決的全國(guó)人大常委向記者感慨地說(shuō)，很少有法律要?dú)v經(jīng)四審才會(huì)被通過(guò)，由于在是否允許地方發(fā)債、中央和地方財(cái)政關(guān)系等問(wèn)題上存在很大分歧，前三次審議均無(wú)果而終，四審稿也是在討論并修改后才獲得廣泛共識(shí)。

預(yù)算法實(shí)現(xiàn)20年來(lái)首次大修/

素有 “經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)的預(yù)算法，在經(jīng)過(guò)四次審議之后，完成了20年來(lái)的首次大修。

昨日的會(huì)議以161票贊成、2票反對(duì)、7票棄權(quán)，表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改預(yù)算法的決定。

財(cái)稅專(zhuān)家李文海告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，財(cái)政是政治與經(jīng)濟(jì)改革的交叉點(diǎn)，從啟動(dòng)預(yù)算法制化開(kāi)始，將為全面推進(jìn)依法治國(guó)以及其他領(lǐng)域的改革拓展更大空間。改革能否實(shí)質(zhì)性前行挺進(jìn)，撬動(dòng)深層的固化利益格局，預(yù)算法的修訂將成為一個(gè)關(guān)鍵的突破口。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇梳理邏輯鏈條時(shí)提出，我國(guó)要構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)而強(qiáng)大的財(cái)政基礎(chǔ)和財(cái)政支柱，要依托于科學(xué)的財(cái)稅體制，科學(xué)的財(cái)稅體制又必須要建立在現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)上。

而這其中預(yù)算的角色至關(guān)重要，高培勇表示，財(cái)稅就是政府的收支，收入是一個(gè)基本要素，而支出就是第二個(gè)基本要素。收入與支出要納入一個(gè)制度體系加以管理，然后就是預(yù)算，預(yù)算是財(cái)政體制的第三個(gè)要素。

對(duì)此，業(yè)界的普遍共識(shí)是，預(yù)算制度的改革也是中央與地方關(guān)系改革的前提。因?yàn)轭A(yù)算改革是要解決財(cái)政收支的合理、合法問(wèn)題，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行稅制改革，在稅制改革的基礎(chǔ)上，就能順理成章解決中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任了，整個(gè)財(cái)稅改革中預(yù)算制度改革要先行。

強(qiáng)化財(cái)政收支審查監(jiān)督力度/

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者瀏覽預(yù)算法四審稿全文后發(fā)現(xiàn)，此次圍繞財(cái)政收支監(jiān)督和公開(kāi)力度都有明顯加強(qiáng)。

高培勇此前也曾指出，政府預(yù)算的公開(kāi)與透明，既是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的題中應(yīng)有之義。但實(shí)際上，除公共財(cái)政預(yù)算外，三類(lèi)預(yù)算的收支均由不同政府職能部門(mén)掌控，猶如它們的“私房錢(qián)”。

他說(shuō)，由于不能將所有政府收支納入統(tǒng)一制度框架，人代會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審批就只能是“區(qū)別對(duì)待”式的。既不能將全部政府收支關(guān)進(jìn) “統(tǒng)一”的制度籠子，本屬同一性質(zhì)的各種政府收支運(yùn)作也就難免“政出多門(mén)”。

而修正后的預(yù)算法在此著墨很多，全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室主任王超英表示，預(yù)算公開(kāi)是全面公開(kāi)，既包括中央預(yù)算，也包括地方預(yù)算，不但政府預(yù)算要公開(kāi)，部門(mén)預(yù)算也要公開(kāi)，“預(yù)算活動(dòng)的全部?jī)?nèi)容，除了依照國(guó)家保密法規(guī)定屬于國(guó)家秘密的事項(xiàng)，其他全部?jī)?nèi)容都要向社會(huì)公開(kāi)。”

在監(jiān)督和審查力度上，法律同樣也予以加強(qiáng)?！皩?shí)踐中反映的關(guān)于預(yù)算審查的一個(gè)突出問(wèn)題，就是預(yù)算細(xì)化程度不夠，‘看不懂’，無(wú)法實(shí)行有效的監(jiān)督。多數(shù)預(yù)算只是編列到類(lèi)，而且只有支出方向，沒(méi)有支出用途?！蓖醭⒄f(shuō)。

他舉例說(shuō)，代表們只能了解某一領(lǐng)域預(yù)算支出的大數(shù)，如教育支出總金額是多少，但對(duì)具體內(nèi)容，如多少資金用于教育部門(mén)的行政經(jīng)費(fèi)，多少資金用于解決教師待遇，多少資金用于學(xué)校建設(shè)等，都不是很清楚。

為解決這一問(wèn)題，修改后的預(yù)算法在預(yù)算編制階段，要求各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)編制，通過(guò)功能分類(lèi)反映支出方向（如是教育支出還是科技支出），通過(guò)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)反映支出用途，二者結(jié)合可以全面完整地反映政府支出，便于審查和監(jiān)督。

地方舉債不得用于經(jīng)常性支出/

按照修正后的預(yù)算法：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。

對(duì)舉借債務(wù)的用途規(guī)定，債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。

新預(yù)算法正式有條件放開(kāi)地方政府發(fā)債權(quán)限，意味著此前預(yù)算法規(guī)定的 “地方政府不得發(fā)行地方政府債券”成為歷史。

地方自主發(fā)債是否開(kāi)口，這在整個(gè)預(yù)算法修訂中也是爭(zhēng)議最大的一環(huán)。2009年的初審稿就提到允許地方發(fā)債，但二審將這扇門(mén)關(guān)閉了；最終經(jīng)過(guò)三審的過(guò)渡，四審終于又回歸至一審稿的方向上。

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議閉幕后，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在會(huì)上說(shuō)，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類(lèi)管理和規(guī)?？刂疲尩胤秸膫鶆?wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級(jí)行政和立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

根據(jù)審計(jì)署公布的全國(guó)截至去年6月份地方債務(wù)的情況，按償債責(zé)任看，地方政府約有12萬(wàn)億元的債務(wù)，包括負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)。

樓繼偉說(shuō)，“到去年底，從財(cái)政管理的角度來(lái)看，總規(guī)模并沒(méi)有明顯擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)還是可控的?！?/p>

一位國(guó)務(wù)院智囊告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，有些事不能因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)就不做，尤其以地方債最為典型，在實(shí)際工作中，地方政府肯定信息對(duì)稱(chēng)性更好，要承擔(dān)更多職能，允許地方自主發(fā)債能夠提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。

目前，已有上海、浙江等地方政府試點(diǎn)自發(fā)自還地方債，今年確定自發(fā)自還債務(wù)規(guī)?？傆?jì)1092億元。