棚改遭遇資金安置兩大難題

“當(dāng)前棚戶區(qū)改造面臨兩個(gè)主要難題，一個(gè)是資金，一個(gè)是安置。”中部某省會(huì)城市的一名政府官員向中國(guó)證券報(bào)記者表示，旨在實(shí)現(xiàn)“居住公平”的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目面臨很多難以解決的問題，這些問題與當(dāng)前該項(xiàng)工作的發(fā)展階段和樓市狀況關(guān)系密切。中國(guó)證券報(bào)記者多方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在利潤(rùn)空間較大的舊城改造基本完成后，很多城市剩下的是工礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)等難啃的“骨頭”，這種局面不僅給棚改帶來資金難題，也將極大地制約棚改的進(jìn)度。更為重要的是，不少三四線城市樓市出現(xiàn)供大于求的狀況，樓市低迷不振，土地財(cái)政縮水，這一方面將加大棚改的資金壓力，另一方面也在安置層面帶來協(xié)調(diào)的問題。

剩下“硬骨頭”

“對(duì)于我們開發(fā)商來說，棚戶區(qū)改造分為兩類，一類是舊城改造，這部分相對(duì)容易操作，而且利潤(rùn)較高；另一類是城市邊緣或遠(yuǎn)郊區(qū)的棚戶區(qū)改造，這部分改造難度大，而且‘油水’少。”上述城市的一名開發(fā)商向中國(guó)證券報(bào)記者表示，在他所在的城市，舊城改造已基本完畢，剩下的都是難啃的“骨頭”。

今年3月全國(guó)“兩會(huì)”期間，中央宣布再改造1000萬戶以上各類棚戶區(qū)。作為“微刺激”的重要組成部分，新一輪棚改啟動(dòng)，但在經(jīng)過此前6年的全國(guó)性棚改大潮之后，剩下的棚戶區(qū)改造難度較大。

就范圍來看，棚戶區(qū)改造包括工礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)改造等幾個(gè)方面。其中，位于城市核心區(qū)域的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目通常被稱為舊城改造。與遠(yuǎn)離城市核心區(qū)的棚戶區(qū)改造相比，舊城改造的利潤(rùn)較高，容易吸引資金進(jìn)入。

從2008年開始，我國(guó)啟動(dòng)全國(guó)性棚戶區(qū)改造，在“先易后難”的原則下，很多城市率先完成舊城改造。在上述城市，舊城改造早在前年就已基本完成，剩下的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目大多位于遠(yuǎn)郊區(qū)，遭遇“嫌棄”，工作進(jìn)度緩慢。

以該市南部一宗規(guī)模不小的礦區(qū)改造項(xiàng)目為例，雖然當(dāng)?shù)卣疄槠湓O(shè)置了一系列優(yōu)惠條件，包括開發(fā)貸利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、給予相鄰?fù)恋亻_發(fā)權(quán)等，但最近半年來仍乏人問津，導(dǎo)致該項(xiàng)目繼續(xù)擱置。

上述開發(fā)商表示，遠(yuǎn)郊區(qū)的很多棚戶區(qū)面臨較復(fù)雜的歷史遺留問題，如產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，實(shí)際操作的難度很大。“如果沒有政府部門的介入，這部分棚戶區(qū)很難改造。”另一個(gè)重要問題在于，項(xiàng)目位于遠(yuǎn)郊區(qū)，企業(yè)沒有利潤(rùn)可圖。

這種情況并非個(gè)案。今年3月，住建部副部長(zhǎng)齊驥表示，根據(jù)各地匯總的數(shù)據(jù)，全國(guó)還有1400多萬戶需要進(jìn)行棚改，這是“硬骨頭”。目前尚未改造的棚戶區(qū)大多位于中西部地區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市。處于中西部地區(qū)的這些棚戶區(qū)大多遠(yuǎn)離城市、縣城。

上述城市的一名政府官員向中國(guó)證券報(bào)記者表示，棚改工作涉及多個(gè)部門，各項(xiàng)協(xié)調(diào)程序較復(fù)雜，一些遠(yuǎn)郊區(qū)的棚改項(xiàng)目前身屬于破產(chǎn)企業(yè)，涉及多重歷史遺留問題，目前缺乏較好的解決辦法。因此，盡管期望值較高，但棚戶區(qū)改造的進(jìn)度可能慢于外界預(yù)期。

資金困境凸顯

由于存在上述“肥瘦不均”的結(jié)構(gòu)性難題，棚戶區(qū)改造的資金困境愈加凸顯。上述官員向中國(guó)證券報(bào)記者表示，當(dāng)前棚戶區(qū)改造面臨兩個(gè)主要難題，資金困境首當(dāng)其沖。

棚戶區(qū)改造是我國(guó)保障性安居工程的5個(gè)主要住房品種之一。前幾年，有專家認(rèn)為，與其他保障性安居工程品種相比，棚戶區(qū)改造有利可圖，容易吸引社會(huì)資本進(jìn)入，因此不需過多擔(dān)心資金問題。但最近兩年來，這種觀點(diǎn)已很少出現(xiàn)。

“之前說的‘有利可圖’，主要是針對(duì)舊城改造?，F(xiàn)在很多城市只剩下遠(yuǎn)郊區(qū)的棚戶區(qū)改造，資金問題就凸顯了。”業(yè)內(nèi)人士表示，棚戶區(qū)改造的資金來源主要包括政府資金和社會(huì)資本兩部分，如今這兩部分都出現(xiàn)了問題。在以“房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)”主導(dǎo)的地方經(jīng)濟(jì)模式中，土地出讓收入是主要財(cái)政來源，但去年末以來，房地產(chǎn)市場(chǎng)趨冷，土地出讓金銳減，房地產(chǎn)相關(guān)稅收下降，地方政府的可支配資金明顯減少。

這一觀點(diǎn)得到很多人士的認(rèn)同。上述官員表示，一方面，經(jīng)過多年的房地產(chǎn)大發(fā)展，市區(qū)的優(yōu)質(zhì)土地出讓殆盡；另一方面，當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷不振，現(xiàn)有的土地“賣不上價(jià)”。上半年，該市多宗地塊拍賣遭遇流標(biāo)、流拍，還有不少地塊以底價(jià)成交。“以前做舊城改造，市區(qū)的土地價(jià)值可以抵扣相當(dāng)部分投入，政府甚至還有利可圖，但在遠(yuǎn)郊區(qū)的棚戶區(qū)改造中，很多土地沒人接手，價(jià)值就無從體現(xiàn)。”

按照這種邏輯，社會(huì)資本的積極性降低便不難理解。上述開發(fā)商表示，偏遠(yuǎn)地區(qū)的棚戶區(qū)改造的利潤(rùn)率很低，單個(gè)項(xiàng)目幾乎可以低到5%以下，甚至有可能虧本。在改造和安置成本相對(duì)固定的情況下，項(xiàng)目既無法賣出高價(jià)，又容易陷入銷售困境，會(huì)積壓大量資金。

在相當(dāng)一部分城市，保障房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具有半公益性質(zhì)的重大項(xiàng)目通常交給地方平臺(tái)公司運(yùn)作。但隨著監(jiān)管部門清理地方融資平臺(tái)，相當(dāng)一部分中小城市失去了這種平臺(tái)，加上當(dāng)?shù)貒?guó)企對(duì)棚戶區(qū)改造的積極性不高，資金困境便進(jìn)一步凸顯。

結(jié)構(gòu)性尷尬難解

與資金困境并存的另一個(gè)難題是安置。上述官員指出，棚戶區(qū)改造中的安置分為兩種，分別是就地安置和異地安置。除非城市規(guī)劃出現(xiàn)重大調(diào)整，地方政府通常選擇以就地安置為主。

過去幾年，很多城市的區(qū)域規(guī)劃經(jīng)過數(shù)次調(diào)整，以往曾對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)的舊工業(yè)區(qū)逐漸被邊緣化且很難復(fù)蘇。林區(qū)、墾區(qū)和礦區(qū)的情況則更為嚴(yán)重，很多中西部城市的廢舊礦區(qū)幾乎處于被遺棄的狀態(tài)。

在這種背景下，如果對(duì)遠(yuǎn)郊區(qū)的棚戶區(qū)改造采取就地安置，就容易帶來一個(gè)問題：如果該區(qū)域不能實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展，而只是單純對(duì)當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)項(xiàng)目實(shí)施改造，很難真正起到改善居民生活條件的作用，導(dǎo)致棚改效率低下。但如果采取異地安置，就要面臨選擇安置地點(diǎn)、篩選安置人員等問題，同時(shí)會(huì)牽涉棚改區(qū)域的整體處置等一攬子難題。

“棚戶區(qū)改造不是單純的保障房建設(shè)，它涉及土地、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政甚至國(guó)資改革等多個(gè)層面，在具體實(shí)施中需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)。”該官員表示，在對(duì)其所在城市某工礦區(qū)實(shí)施棚改的過程中，實(shí)際操作的難度超乎想象。

此外，棚戶區(qū)改造面臨又一個(gè)實(shí)際問題，即無論采取何種安置方式，都會(huì)帶來部分新增住房供應(yīng)，而很多中小城市房地產(chǎn)市場(chǎng)供大于求的局面已較嚴(yán)重。在這種情況下，大規(guī)模實(shí)施棚改可能加劇這種過剩局面。今年5月和6月，時(shí)任住建部黨組書記陳政高對(duì)中西部4個(gè)省份進(jìn)行調(diào)研，其中涉及多個(gè)棚改項(xiàng)目。在陳政高與當(dāng)?shù)毓賳T的座談中，不少官員曾提出這一問題。陳政高提出，是否可以嘗試政府回購(gòu)中小戶型商品房用于棚戶區(qū)改造。

一位接近住建部的專家指出，政府回購(gòu)的做法既可實(shí)現(xiàn)棚改的安置，又能平抑市場(chǎng)供需壓力，可謂一舉兩得。對(duì)于地方財(cái)政充裕的城市來說，可以嘗試這種方式；但多數(shù)中西部城市的地方財(cái)政吃緊，這種方式可能缺乏實(shí)際操作價(jià)值。

該專家表示，監(jiān)管部門試圖將大規(guī)模實(shí)施棚改作為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要推手，但棚戶區(qū)改造歸根結(jié)底需要大量投資，目前投資驅(qū)動(dòng)力不足。并且，經(jīng)過多年的投資拉動(dòng)，舊有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已難以為繼。這是諸多表象之下，棚戶區(qū)改造面臨的本質(zhì)性難題。