每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 周程程 發(fā)自撫順    

每經(jīng)記者 周程程 發(fā)自撫順

“棚戶區(qū)改造既是重大民生工程，也是重大發(fā)展工程”。自2007年國務院明確提出加大棚戶區(qū)改造以來，全國各地棚戶區(qū)改造漸次推進，成效顯著，而更早推動棚戶區(qū)改造的撫順市更是其中典型。撫順這些年在棚戶區(qū)改造上，取得了哪些經(jīng)驗，遇到了哪些問題，有什么值得借鑒的？后續(xù)的工作又該怎樣發(fā)力?

先行先試的撫順，必將給予其他地區(qū)一些啟發(fā)與思考。

“50年了，做夢都沒想到能上樓！”王大爺坐在遼寧省撫順市莫地社區(qū)廣場上曬著太陽，回想起2008年從住了近50年的棚戶區(qū)搬進新樓時，仍然很激動。

夕陽籠罩在他的臉上，暖黃的光暈下，一些暗舊的回憶慢慢浮現(xiàn)。王大爺指著前方的路告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，棚改以前，這里包括馬路在內(nèi)，所有地面全是土路，一旦下雨就變得非常濕滑泥濘無法行走。并且，退休之前他雖在礦廠里做了一輩子的電工，棚改之前的莫地溝，卻連路燈都沒有。

而此時，馬路干凈整潔，車輛自由行駛。中心的社區(qū)廣場上，老人們正圍坐在一起下棋，孩童在周圍嬉戲玩耍。這里的一切與北方普通小區(qū)無異，若不是看到社區(qū)前方的“莫地棚改新區(qū)歡迎您”，很難讓人想到這里曾是人居環(huán)境惡劣的棚戶區(qū)。

“棚改的第一鍬土是在莫地挖的。”參與了整個棚改過程的莫地社區(qū)支部書記王雅君自豪地告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者。

從第一鍬土到現(xiàn)在，棚改已成為一件全國范圍內(nèi)保障民生的大事，其間遇到的資金困難等問題也很是困擾著各方。這種情況下，能夠想象多年前“第一鍬土”的背后，正如王雅君說的那樣“是在不斷的探索中前進”。

而這些探索，使得撫順乃至遼寧的棚改成效頗豐，這也將給其他地區(qū)一些啟發(fā)與思考。

簡易房“超齡服役”近40年

“我的名字是孟祥禎，我的夢想也成真了。”74歲的孟祥禎將記者帶到自己家里參觀。他退休前是撫順市原調(diào)味品三廠干部，住在莫地溝26年，他的夢想就是能夠搬進樓房。

棚改圓了他的夢，也讓過去的莫地溝變成了如今的莫地社區(qū)。孟祥禎的家是莫地社區(qū)中的一套兩居室，約55平方米，家中家具家電齊全。地面干凈而整潔，墻上掛著一副栩栩如生的孔雀繡圖。

談及這副孔雀圖，他很是驕傲，“這是我老伴幾年前繡的，要不是當初棚改讓我們搬進新樓房，使得我們現(xiàn)在的生活越來越好，不然誰會有心情繡這個。”

以前的莫地溝一切都要從煤說起。1901年，撫順煤礦開采出了第一锨煤，掀開了撫順民族工業(yè)的扉頁。一百多年的發(fā)掘，為撫順帶來了“北方煤都”的美名。但接踵而來的采煤塌陷區(qū)與巨大的環(huán)境壓力，也使得撫順“因煤而累”。

莫地溝的狀況可以稱得上撫順以及遼寧棚戶區(qū)的縮影。為了解決礦區(qū)職工和家屬住宿困難，企業(yè)自行興建了一批棚戶，而后，他們的子女也在長輩的棚戶附近搭建新的棚戶，使得棚戶區(qū)更加擁擠與不便。吃水、如廁都成為令人頭疼的難題。

據(jù)孟祥禎回憶，他原住在莫地溝1958年建設的簡易房中，那些簡易房的壽命僅有10到15年。可在改造當時，許多已使用了近50年。

這些超齡服役近40年的簡易房逐漸出現(xiàn)問題。“一排大概有10間簡易房，由于時間太久，許多房子早就開始漏風漏雨。并且，有時一排房子里，中間幾間已經(jīng)開裂甚至倒塌，而兩邊卻還在住人，存在嚴重的安全隱患。”孟祥林說。

“晴天一身土，雨天摸泥鰍。垃圾堆成山，臟水遍地流。吃水靠肩擔，燒火做飯愁。姑娘不好嫁，小伙子愁白頭。”孟祥林說的這段順口溜，是對當時情況最形象的描述。

莫地溝需要改變，撫順市開始了棚戶區(qū)改造的探索。

《每日經(jīng)濟新聞》記者獲得的一份撫順市房產(chǎn)管理局的資料顯示，撫順市從1987年開始棚戶區(qū)改造，到2004年底，一共拆遷改造棚戶區(qū)74萬平方米。資料顯示，截止2004年末，該市還有集中連片棚戶區(qū)318萬平方米。此外，還有城市零散、工礦、林業(yè)和農(nóng)墾等各類棚戶區(qū)80多萬平方米。

“2005年之前棚改的速度是比較慢的。但在時任遼寧省委書記李克強來撫順視察后，棚戶區(qū)改造的速度便加快了。”撫順市房產(chǎn)管理局住宅建設處處長鄂成海告訴記者。

據(jù)王雅君回憶，2004年的寒冬，時任遼寧省委書記的李克強來到莫地溝看望居民。親眼目睹棚戶區(qū)居民生活狀況后，李克強對莫地溝的居民作出了 “就是砸鍋賣鐵，也要讓老百姓搬出棚戶區(qū)！”的承諾。

2005年3月，遼寧省委、省政府決定，從2005年開始，用兩到三年的時間，基本完成全省城市集中連片棚戶區(qū)改造任務。至此，遼寧省棚戶區(qū)改造吹響了全面攻堅的號角。

“九個一塊”籌集棚改資金

在棚改潮中，撫順地區(qū)僅用了3年多的時間就使98%的棚戶區(qū)完成了改造。這一令人震驚的“撫順速度”背后，對棚改“錢從哪兒來”問題的解決，是最為關鍵的一環(huán)。

解決資金瓶頸的方式，遼寧將其稱為“9個一塊”，即“政府補貼一塊、政策減免一塊、企業(yè)籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節(jié)省一塊”。

撫順通過上述多種渠道共籌措棚戶區(qū)改造資金52.12億元。社科院財經(jīng)所研究員倪鵬飛的課題小組將這“九個一塊”的資金來源，細分為三類渠道，即政府渠道、市場渠道和社會渠道。

政府渠道包括政府補貼和政策減免兩大部分，市場渠道包含企業(yè)籌集、個人集資、部分項目和土地的市場化運作、銀行貸款和工程節(jié)約等，社會渠道主要是社會捐助和單位幫扶。

具體到撫順而言，鄂成海向《每日經(jīng)濟新聞》記者解釋說，除政府直接財政撥款外，還有很大很部分是政府通過老工業(yè)園區(qū)招商，將土地出讓所獲收益用于支持棚戶區(qū)改造項目。

有關“政策讓一塊”，鄂成海表示，地方在一些區(qū)域采取了無償劃撥土地的方式，并且減免了省里市里能自行做主的行政事業(yè)收費。

“還有一些開發(fā)企業(yè)參與，這就屬于市場化的方向，屬于社會投資。”鄂成海說，開發(fā)企業(yè)投資建設改造房，將棚戶區(qū)居民住房問題解決。故政府在土地出讓的時候，也將給予這些企業(yè)一些政策優(yōu)惠。

此外，在保證工程質(zhì)量的前提下，合理控制成本，也成為減少棚改資金壓力的重要舉措。撫順市對所有涉及棚改的建材和相關物資都統(tǒng)一招標采購，最大限度減少中間環(huán)節(jié)，僅2005年就節(jié)省資金1.27億元。

并且，當時莫地溝棚戶區(qū)改造時，房屋主體成本造價為每平方米600元，原房拆遷償還面積不收款，居民出資部分僅是對增加的面積按每平方米600元收款，這也使得居民搬入的成本壓力大大降低。

當這些錢被大量投入棚戶區(qū)建設時，一座座樓房便撥地而起。王雅君表示，莫地一期建設13棟樓4.7萬平方米的施工任務只用了170天左右的時間。

撫順市房產(chǎn)管理局數(shù)據(jù)顯示，2005年～2009年，撫順市拆遷改造連片棚戶區(qū)318萬平方米，建設安置面積463.5萬平方米，總投資52.12億元。動遷居民9.56萬戶，31.82萬人，人均面積達到14.6平方米，占全市城市人口1/5的棚戶區(qū)居民的居住條件得到徹底改善。

撫順并未在居住條件改善后止步不前，當?shù)嘏Ω纳菩聟^(qū)就業(yè)環(huán)境，緩解了撫順的就業(yè)壓力。

撫順市就業(yè)局數(shù)據(jù)顯示，2005年～2007年，撫順市棚改新區(qū)建成后就業(yè)人員達到31197人，范圍主要是棚改新區(qū)出現(xiàn)的“三保”（保安、保潔、保綠）、“三服”（家政、配送、醫(yī)療）、“三管”（物業(yè)管理、車輛管理、公共管理）等，同時棚改騰空土地上建設了5個創(chuàng)業(yè)市場，可以安置13000人就業(yè)。

在莫地社區(qū)廣場前方的撫順市棚戶區(qū)改造紀實展館中，有一面笑臉墻。一張張照片定格了居民告別棚戶區(qū)后的笑臉，這正是莫地溝和遼寧棚戶區(qū)巨變的寫照。

《《《

系統(tǒng)整合社會資源 撫順模式引來“取經(jīng)人 ”

每經(jīng)記者 周程程 發(fā)自撫順

莫地棚改的成功也使得大量的專家學者前來學習經(jīng)驗。莫地社區(qū)支部書記王雅君言語之間不乏驕傲，“2006年到2008年3年間，各地前來調(diào)研學習的人數(shù)最多，國內(nèi)國外的人都有。”

前來的專家與學者贊同撫順棚改布局方式，好多地方也在借鑒。撫順市房產(chǎn)管理局住宅建設處處長鄂成海說，撫順的棚改不僅是將房子蓋起來了，而且是做了一個系統(tǒng)性的社會資源的整合，包括社區(qū)改善建設，教育和交通等設施的配套等。

土地紅利提供棚改動力/

此外，在社科院財經(jīng)所研究員倪鵬飛看來，遼寧棚戶區(qū)改造土地紅利功不可沒。所謂“土地紅利”，是土地資本化所得到的紅利，主要是指土地運作以及資本化所獲的增值收益。

倪鵬飛表示，政府通過合理使用這些土地紅利可以不斷改善城鄉(xiāng)各方面的基礎設施，反過來土地增值的再投入又可以對土地增值起到正的反饋作用，從而形成一個可持續(xù)的良性循環(huán)推動中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展。

“遼寧棚戶區(qū)改造土地運作的實例，為用好‘土地紅利’圓低收入者的住房夢，提供了一個經(jīng)典范例和標本樣板。”倪鵬飛說。

分享經(jīng)驗的同時，撫順目前遇到的問題也得到了政府的重視。受當時歷史條件下限制的問題正在得以完善。

當年的建房的是每平米造價在600元，現(xiàn)在政府正在進行后期的投資，一位當年參與棚改的人說，這可以叫做與時俱進。

“當時那種條件，首要考慮的是盡快給大家解決住的問題，緩解龐大的棚戶區(qū)人群的居住壓力。”撫順市一位棚改辦事人員告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者。

鄂成海則表示，2011年以后，撫順改變原來的平頂屋頂式的建筑形式，采用了坡頂屋頂?shù)男问浇ㄔO新的安置房，更便于排水。并且，目前的安置房的建設標準也更加向商品房靠近。

王雅君也表示，莫地的二期建筑正在做將平頂屋頂改為坡頂?shù)脑O計，設計好后將要開工改建。

零散棚戶區(qū)改造已經(jīng)啟動

當時，撫順通過多種渠道共籌措棚戶區(qū)改造資金52.12億元。其中，國開行貸款28.18億元，省財政補助資金4.16億元，市財政借款0.3億元，中央下放地方煤礦棚戶區(qū)基礎設施建設補助5.41億元，居民個人出資14.07億元。

國開行占撫順市棚戶區(qū)直接投入資金的57.96%的比例，體現(xiàn)出對于當時棚改貢獻了巨大的作用。撫順市房產(chǎn)局副局長王惠德表示，如果沒有國開行的貸款支持，依靠自身的現(xiàn)有財力，棚改無論如何也啟動不起來。

上述辦事人員表示，原來向國開行貸款28億，今年政府連本金帶利息約還款4億元，截至目前還有13億左右的資金沒有還完。并且由于棚改的進行，還在不斷產(chǎn)生新的貸款。這應該是現(xiàn)階段進行棚改，各級政府都要面對的問題。他說，但棚戶區(qū)改造是重大的民生工程，該推進的還是得推進。

此外，集中連片的棚戶區(qū)改造步入尾聲后，剩余的一些“零散戶”的棚改目前仍需繼續(xù)推進。撫順市2010年 又 開 始 了 第 三 輪 棚改———對城市零散、工礦、林業(yè)等各類棚戶區(qū)實施改造。4年來，該市又陸續(xù)投資24億元，拆遷了56萬平方米，安置了7.7萬人。

記者獲得的資料顯示，撫順市2015~2017年已列棚改計劃，總計21片、6856戶。

2015~2017年爭取增加棚改計劃，總計38片、12794戶。包括城市棚戶區(qū)4449戶、城中村4614戶、建制鎮(zhèn)3731戶，總建筑面積117萬平方米，投資23.2億元。

以上合計2015至2017年棚改計劃，總計59片，19650戶。包括城市棚戶區(qū)、城中村、建制鎮(zhèn)、工礦棚戶區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)，總建筑面積154萬平方米，投資32億元。

撫順市住建局人士告訴記者，經(jīng)過2005~2009年大規(guī)模城市棚戶區(qū)改造后，目前2014~2017年計劃的剩余城市棚戶區(qū)都是散落在城市內(nèi)零散角落的棚戶居民和采煤沉陷棚戶地區(qū)，無法就地進行改造，需要整合搬遷到新地塊集中安置建設。

撫順計劃對未列入省計劃的12794戶，繼續(xù)協(xié)調(diào)住建部門，爭取列入改造計劃當中。同時積極爭取銀行貸款，落實資金來源，對未包裝項目進行包裝。

《《《

遼寧省社科院副院長梁啟東：因地制宜籌集棚改金

每經(jīng)記者 周程程 發(fā)自遼寧

作為穩(wěn)增長和推進城鎮(zhèn)化的重要手段，棚戶區(qū)改造已在全國廣泛展開。今年以來，高層高度關注棚改有關事項。特別是在9月，“棚改”一詞更是頻頻被高層談及。

這與其巨大的民生保障作用相關。但值得注意的是，資金缺口成為橫亙在各地棚改工作中的一個共同大問題。

而此前，遼寧省作為全國首先開始棚改的大省之一，在解決資金問題方面已進行了一些列探索，并取得了一定成效。

記者獲得的一份《撫順市棚戶區(qū)改造情況介紹》總結稱，遼寧省撫順市推進棚戶區(qū)改造時，在制定政策、解決資金瓶頸、搞好拆遷工作等方面因地制宜，破解難題，2005~2009年，全市拆遷改造集中連片棚戶區(qū)318萬平方米，建設安置面積463.5萬平方米，占全市城市人口1/5的棚戶區(qū)居民的居住條件得到徹底改善，取得了較好的成果。

那么，“遼寧模式”能否適用于全國，棚改對于城鎮(zhèn)化的意義，以及對于完善我國房地產(chǎn)市場、住房體系有何作用？此后各地的棚改還應該注意哪些問題？帶著上述問題，《每日經(jīng)濟新聞》記者專訪了遼寧省社科院副院長梁啟東。

可借鑒遼寧資金來源模式

NBD：遼寧省此前在棚戶區(qū)改造上的資金問題是如何解決的？

梁啟東：在沒有經(jīng)驗可參考的情況下，遼寧在是在摸索中走出了一條路。概括而言，遼寧省是靠兩條腿走路，一是政府主導，二是市場化的運作。

當時遼寧省市場相對發(fā)育較好的城市是靠市場為主，如沈陽、大連、盤錦、葫蘆島等地，這些城市從市場上找資源，同時給市場提供機會，解決了財政來源，政府的包袱也相對變小。

這也是源于上述城市原來房地產(chǎn)市場發(fā)育較好，有一定的人口比例，人均收入水平相對較高，所以依靠市場進行棚改能夠比較成功。

而對于市場發(fā)育不太好，房地產(chǎn)還不太發(fā)達的城市，則需要政府統(tǒng)籌來解決這個問題。在棚改方面，遼寧省內(nèi)有一定支持，市與區(qū)兩級財政分別負責。市政府作為投資主體，負責制定政策與調(diào)集資金，以及協(xié)調(diào)相關事項，同時依靠國家開發(fā)銀行貸款解決問題。

同時，政府還通過廣泛吸納社會資金，運用市場化讓企業(yè)參與其中。使用這種方式的比較典型的城市有撫順、本溪、阜新和鐵嶺。

NBD：我國其他地區(qū)是否可以借鑒遼寧的方法？

梁啟東：在我看來，遼寧的辦法，不能全盤適用于其他地區(qū)，因為遼寧具有自身的特殊性。遼寧的特點在于，原來的棚戶區(qū)中，國有企業(yè)所占份額比較多，存在國有企業(yè)改革過程中的歷史遺留問題，需要政府將過去改革中所造成的歷史欠賬返還于許多棚戶區(qū)的居民。

此外，當時的一些棚戶區(qū)貧民多為遼寧地方城市本身所存在，而非其他地區(qū)城市中包含大量的新進農(nóng)民進城所造成。并且，遼寧過去大量使用開行貸款，盡管這個辦法對當時遼寧棚改有效，但是開行貸款成本也高，后續(xù)還款問題也令地方頭疼，所以完全依靠開行的辦法行不通。

其他地區(qū)可以借鑒的經(jīng)驗為通過政府和市場相結合來運作的方法，但這只能提供原則，不同地方還要根據(jù)自身情況具體分析。

首先，地方要研究，棚戶區(qū)究竟是哪些人？與遼寧棚戶區(qū)人口收入較低不同的是，有些地區(qū)的棚戶區(qū)人民收入并不是太低。并且，一些新進城的市民要比原來老市民、弱勢群體收入水平要高。這些地方可以采取市場化的辦法，如深圳等許多新城市可采用。

而像遼寧一樣的老工業(yè)基地，如武漢，西安主要存在國有企業(yè)的遺留問題，這就需要國家與政府多給予與幫助。

棚改利于完善房地產(chǎn)市場

NBD：目前一些商業(yè)價值不高的“硬骨頭”，應該如何去“啃”？

梁啟東：目前“硬骨頭”已經(jīng)擺在面前，得靠政府強力推動。

在我看來，棚改是中國完善房地產(chǎn)市場，完善社會保障以及城鎮(zhèn)化進程中的一個過渡階段。目前啃“硬骨頭”的階段將延續(xù)7、8年的時間，因為盡管集中連片的都能在指定時間內(nèi)改造完畢，但剩余的零散的棚戶區(qū)還要陸續(xù)改造一段時間。

NBD：您剛才提到棚改有利于完善房地產(chǎn)市場，但是有些地方則認為棚改一定程度上影響了房地產(chǎn)市場，使得房地產(chǎn)市場不溫不火。您怎么看待這個觀點？

梁啟東：這是一種錯誤觀念。我國下一步完善房地產(chǎn)市場體系，就靠保障房建設。而保障房的建設，就得依靠棚戶區(qū)改造來完善。我國房地產(chǎn)市場目前出現(xiàn)一個亂象，怎樣破亂象走出迷局，無外乎兩條：一是靠市場手段，二是用帶有政府的行政手段。

市場手段依靠將來征收房地產(chǎn)稅，如進行住房登記等。將征稅的權利交給地方，地方才有克服土地財政的積極性，克服房地產(chǎn)依賴癥的的積極性。

第二是采取社會及行政的手段，即依靠保障房建設。中國在上世紀90年代末進行房地產(chǎn)改革的時候，以為通過住房完全商品化，就能解決中國所有的住房問題，這就走入了一個誤區(qū)。

住房不能完全被列為商品，其本身也有社會保障作用。這就得依靠政府主導的方式，同時社會參與、市場調(diào)節(jié)來解決住房問題。

棚改成果需要鞏固

NBD：地方反映由于少部分棚戶區(qū)居民沒有戶籍而無法上樓，這個問題您認為該如何解決？

梁啟東：這就涉及到城鎮(zhèn)化和棚戶區(qū)改造的關系。下一步新型城鎮(zhèn)化將著力解決這個問題。改革改什么？就是給戶口，而戶口就是給待遇。過去這些人來到城市，參與當?shù)厣a(chǎn)建設，但是由于他們沒有戶籍而導致很多事解決不了。如孩子上學、最低工資保障、城市的低保扶貧等問題。

具體操作，可以采取很多南方城市采取的打分制。如工作多少年就給多少分，分夠了就可以擁有戶籍。我舉個例子，比如20分就可以擁有戶籍，在這城市里居住1年給1分，那么居住滿20年分就夠了。

有的人居住滿10年，在分數(shù)不夠的情況下，還可以參考其他加分項目。如職稱，這也需要作出規(guī)定，教授可以給多少分，大學本科畢業(yè)給多少分。目的是盡快采取切實的辦法，加快城鎮(zhèn)化進程，讓進城的農(nóng)民快速融入城鎮(zhèn)化當中去。

NBD：將來棚改還要注意哪些問題？

梁啟東：這涉及到最關鍵的問題——鞏固棚改成果，維修是鞏固的一部分。并且還要考慮棚改以后可能面臨的問題，如盡管居民上樓，可其并沒有交納物業(yè)費、水電費的能力，因為原先在棚戶區(qū)中不需要繳納。這個費用當然不能由政府長期全盤承擔，這并不是一個長久之計。

如何讓上樓的居民有秩序地居住，有尊嚴地生活，并且還要注意避免將棚改小區(qū)變?yōu)樾碌呐飸魠^(qū)，這個問題很值得研究，政府要考慮如何調(diào)整與解決。

在我看來，首先要解決就業(yè)的問題。社區(qū)在招聘保安、保潔等服務崗位時，可以優(yōu)先考慮困難家庭。此外，目前還面臨戶型大小與居民支付能力之間的矛盾，這也需要政府給予幫助，如先給予貸款讓其上樓，或者采用捐款的方式解決等。

此外，我認為以后有關棚改的選址規(guī)劃上不能過分偏僻。地方在棚改新區(qū)與商品房的處理上，不能采用過分差別對待。如過去地方將商品房的位置放置得非常好，而將棚改新區(qū)擺放在交通不便的城市邊緣，這將造成新的城市邊緣區(qū)。