◎張茉楠

近來(lái)，圍繞地方政府債務(wù)解決可謂動(dòng)作頻頻，繼8月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)新《預(yù)算法》以及更早前中央政治局審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》后，由地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)倒逼的“地方債務(wù)管理新規(guī)”（簡(jiǎn)稱43號(hào)文）也隨之出臺(tái)。在現(xiàn)行財(cái)政體制框架下來(lái)看，導(dǎo)致我國(guó)政府性債務(wù)擴(kuò)張的制度根源并沒有根本消除，如何理清“隱性債務(wù)”是存量債務(wù)處置的關(guān)鍵。

“43號(hào)文”一大“亮點(diǎn)”是中央政府對(duì)地方政府明確“不兜底”，從目前對(duì)地方債務(wù)處置思路，以及新一輪財(cái)政管理體制改革方案不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方債的管理，仍要采用建立在國(guó)家信用基礎(chǔ)上的財(cái)政工具，中央政府對(duì)地方政府“不救助”仍是一大難題。

我國(guó)已經(jīng)形成 “以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔(dān)保體系。政府對(duì)企業(yè)的支持從過(guò)去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)?；螂[性承諾，這些擔(dān)?；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任。近年來(lái)，地方政府又通過(guò)城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔(dān)保各種貸款與債務(wù)，形成了大量的隱性債務(wù)和赤字，這些隱性債務(wù)都沒有納入財(cái)政預(yù)算管理體系當(dāng)中，仍然游離在政策監(jiān)控范圍之外。

按寬口徑測(cè)算，我國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模龐大且隱性化特征十分明顯。數(shù)據(jù)顯示，近10年來(lái)我國(guó)政府隱性債務(wù)與顯性債務(wù)保持基本同步增長(zhǎng)。截至2012年6月末，82.7萬(wàn)億元的政府性債務(wù)中，顯性債務(wù)余額占10.2%，隱性債務(wù)占89.8%，地方政府隱性負(fù)債正成為中國(guó)面臨的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)之一。

日前，清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心發(fā)布的《2014年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》以及“2014年289個(gè)城市財(cái)政透明度排行榜”顯示，在政府性債務(wù)的公開上，只有14個(gè)城市公布了相關(guān)數(shù)據(jù)，而且絕大部分政府性債務(wù)由市區(qū)縣政府的投融資平臺(tái)公司承擔(dān)。

由于利益沖突和體制原因，隱性債務(wù)使用存在透明度低、專業(yè)性差和行政干預(yù)的問(wèn)題，監(jiān)管上存在口徑不一、統(tǒng)計(jì)信息缺乏和管理分散等問(wèn)題，無(wú)法對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行常規(guī)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和控制，難以全面掌握政府性債務(wù)真實(shí)情況。我國(guó)目前還沒有專門的機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)。各地融資平臺(tái)越來(lái)越多樣化、隱蔽化，很多資金的來(lái)源和數(shù)量無(wú)從知道，負(fù)債規(guī)模也就難以統(tǒng)計(jì)。

地方政府隱性債務(wù)包括三大類：一是地方國(guó)有企業(yè)虧損缺口。近年來(lái)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革使政府和國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但國(guó)企改革中仍存在政企不分、政資不分問(wèn)題，地方政府干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有增強(qiáng)趨勢(shì)，國(guó)有企業(yè)整體效益和財(cái)務(wù)狀況直接影響政府性債務(wù)的形成。二是地方政府的政策性債務(wù)。如地方政府拖欠工程款項(xiàng)的債務(wù)、集資形成的債務(wù)、回購(gòu)融資債務(wù)、信托融資債務(wù)。三是地方政府在社會(huì)保障資金和住房公積金等方面存在的欠賬，地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)及其處置形成的債務(wù)等。

守住監(jiān)管底線，通過(guò)市場(chǎng)化途徑引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)釋放，打破地方政府“剛性兌付”就成為必然。雖然在體制上，中央政府對(duì)地方政府負(fù)所有責(zé)任，但在經(jīng)濟(jì)層面上，中央政府和地方政府之間處于由中央主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)進(jìn)程中，中央政府賦予地方政府較充分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，目前地方政府在事權(quán)上有一定的獨(dú)立事權(quán)，所以中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)可以不承擔(dān)全部責(zé)任，所以這具有體制性的合理性。

中央政府對(duì)地方債務(wù)違約 “不救助”、“不兜底”，必須從體制上切斷這種信用擔(dān)保鏈條，徹底改變以往暗箱操作為特征的債務(wù)解決方式。筆者認(rèn)為，對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)的前提是切斷中央對(duì)地方政府的救助，使得地方政府擁有獨(dú)立的償債能力和信用基礎(chǔ)。較為成熟的債務(wù)監(jiān)管體制，都對(duì)債務(wù)有著透明度要求。美國(guó)、澳大利亞等國(guó)建立了較為完整的地方政府債務(wù)報(bào)告制度,地方政府必須將債務(wù)規(guī)模、舉借數(shù)、償還數(shù)、利息等信息完整披露給公眾。下一步需要通過(guò)完善政府隱性債務(wù)的會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和審計(jì)監(jiān)督，建立政府性債務(wù)規(guī)?？刂萍帮L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期監(jiān)測(cè)評(píng)估，動(dòng)態(tài)掌控政府性債務(wù)擴(kuò)張節(jié)奏和風(fēng)險(xiǎn)敞口，公開政府性債務(wù)信息，進(jìn)而促使市場(chǎng)化債務(wù)承接清算退出，以及為剛性兌付埋單。

（作者為中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）