每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 郭榮村 實習(xí)記者 吳澤鵬 劉海軍 發(fā)自廣州、深圳    

每經(jīng)記者 郭榮村 實習(xí)記者 吳澤鵬 劉海軍 發(fā)自廣州、深圳

今年4月1日起，深圳市政府以27億元的“天價”回購了梅觀高速剩余13年的經(jīng)營權(quán)，僅19.2公里的梅觀高速成為全國首條運營期內(nèi)取消收費的高速公路。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，早在2011年，深圳市政府就曾以回購的方式“贖回”梧桐山隧道，轉(zhuǎn)為公眾免費通行，但前后歷經(jīng)了十幾年艱難博弈。當(dāng)時有專家坦言，“這是一場公共服務(wù)和契約精神的馬拉松。”

政府回購高速公路既能讓公眾免費通行，又滿足了高速公路投資方的利益，似乎在公共利益和契約精神之間找到了平衡點。但是，由于財力的限制，不是所有的城市都能復(fù)制深圳模式。

深圳回購高速頻現(xiàn)大手筆

梧桐山隧道全長2.261公里，于1987年9月投入運營,由隸屬于原深圳市運輸局的深圳梧桐山隧道有限公司負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)和營運管理。隧道是當(dāng)時連接鹽田區(qū)和深圳市中心的唯一通道。

1994年7月，鹽田港集團(tuán)全資收購梧桐山隧道公司，數(shù)年后，鹽田港集團(tuán)將梧桐山隧道公司50%股權(quán)，轉(zhuǎn)讓給中信銀行國際有限公司旗下的香港達(dá)佳集團(tuán)有限公司。

穿越梧桐山隧道一個來回需要20元人民幣，這導(dǎo)致沙頭角的旅游業(yè)、商業(yè)基本被邊緣化。因此，深圳市政府自2004年就開始了和投資方漫長而艱苦的談判。2004年，深圳市政府稱愿以9億元的價格收購梧桐山隧道，但當(dāng)時梧桐山隧道公司的要價是13億~13.5億元，其中10億元須一次性支付，并要求政府安排其員工，雙方談判陷入僵局。于是，深圳市政府決定修建深圳市區(qū)通往鹽田的第二通道。

據(jù)南方都市報報道，深圳市交委發(fā)展計劃處處長冷魁回憶說：“開始港方不信，說我們完全是在作秀。但一看我們真的修了，就沒辦法了。價碼從13億一直降到9億多，開通前又降到6.8億。但我們已經(jīng)覺得不值那么多錢了。”

2008年7月，深圳市政府投資27億元建設(shè)的深鹽二通道正式通車，實行全線免費。免費通道開通后，收費的梧桐山隧道車流量立刻下降，年收入下降到僅3000萬元，僅夠人員養(yǎng)護(hù)略有結(jié)余。

2011年2月，鹽田港集團(tuán)以5.5億元收購梧桐山隧道公司全部股權(quán)，隨后又將隧道公司全部股權(quán)作價2.5億元轉(zhuǎn)賣給深圳市政府。同年3月30日，梧桐山隧道免費通行。

而深圳市政府讓鹽田港集團(tuán)開發(fā)隧道公司宿舍區(qū)，以地產(chǎn)開發(fā)補(bǔ)回鹽田港“吃虧”的3億元。

深圳市交通運輸委員會發(fā)展計劃處譚科長表示，2002年12月，廣東省政府同意深圳市撤銷除高速公路以外，市內(nèi)包括梧桐山隧道在內(nèi)的多個收費站。最后經(jīng)過市政府努力，2011年3月，位于鹽田區(qū)的梧桐山隧道收費站正式取消收費。

除梧桐山隧道外，梅觀高速13.8公里路段的免費是深圳市政府的又一個大手筆。2014年1月28日，深高速及其全資附屬子公司梅觀公司與市交通運輸委及龍華新區(qū)簽訂調(diào)整協(xié)議。根據(jù)調(diào)整協(xié)議，梅觀高速梅林至觀瀾約13.8公里路段實施免費通行。深圳市政府以26.98億現(xiàn)金對深高速及梅觀公司進(jìn)行補(bǔ)償。

早期承諾導(dǎo)致現(xiàn)在被動

1989年，第一次全國高等級公路建設(shè)現(xiàn)場會召開，會議第一次明確了中國必須發(fā)展高速公路，并提出動員社會力量、多渠道籌資等10條高速公路建設(shè)政策措施，政策沿用至今，一直作為中國高速公路建設(shè)的指導(dǎo)政策。

多渠道籌資和轉(zhuǎn)讓收費經(jīng)營權(quán)使得高速公路的建設(shè)，從單一的投資主體為政府，過渡到投資主體逐步變成政府、國有控股企業(yè)、外資以及民間資本等多個主體。這意味著政府已喪失了單獨就高速公路收費做決策的權(quán)力。

而投資主體多元化的“后遺癥”在2000年后愈發(fā)明顯，這一階段中國經(jīng)濟(jì)迎來高速發(fā)展期，車流量迅速增加，而早前在較少車流量預(yù)測下約定的收費標(biāo)準(zhǔn)和收費年限，使得投資方收益已遠(yuǎn)超越當(dāng)初的投資額，高速公路逐漸成為公眾眼中的暴利行業(yè)。

“對于高速路收費年限的計算，以前設(shè)定每日2萬輛的標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)在每日車流量可能在8萬輛以上，而且還在遞增，如果繼續(xù)按照當(dāng)時約定的收費標(biāo)準(zhǔn)和年限來收費，明顯是不合理的。”廣東省人大常委會委員、暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授楊英表示。

楊英分析，早期可能因為地方政府不懂高速公路背后投入產(chǎn)出的規(guī)律，導(dǎo)致向投資方允諾了過于優(yōu)厚的條件，收費標(biāo)準(zhǔn)和年限比較長。

由于早前的協(xié)議約束，政府難以單方面取消或降低收費。面對公眾質(zhì)疑，是否應(yīng)該取消當(dāng)前投資主體多元化的政策？廣州市社科院高級研究員彭澎表示，是否要把高速公路收歸政府，主要看中國高速公路建設(shè)是否飽和，“像美國高速公路基本上就剩下維護(hù)了，靠政府支出就可滿足，并通過燃油稅來解決開支，那么收費公路到期就應(yīng)該收回。”

但交通運輸部副部長何建中曾于2012年表示，我國高速公路仍然處在一個大建設(shè)和大發(fā)展時期：國家高速公路網(wǎng)目前還有將近40%的路段沒有建成，至少還需要10年左右的集中建設(shè)時期，才能夠較好滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。

深圳模式恐難復(fù)制

深圳市政府花費27億元收回梅觀高速，但又有多少地方政府能這般“財大氣粗”？更何況回購梅觀高速預(yù)計可釋放300億的土地紅利。在非政府資本無法完全退出高速公路建設(shè)的前提下，代價高昂的政府回購是否仍有現(xiàn)實意義？知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝指出，深圳的公路如梧桐山隧道和梅觀高速股權(quán)能被政府收回，投資方能最終退出，主要跟深圳市人大代表不斷呼吁和強(qiáng)力推動有關(guān)。

“呼吁梧桐山隧道免費通行，歷時15年之久，從1996年開始至2011年，在每年深圳市、區(qū)兩會中，關(guān)于梧桐山隧道免費的呼聲從未停過。深圳市、區(qū)的人大代表、政協(xié)委員，幾乎每年都會提交議案、建議、提案，要求取消梧桐山隧道收費”,宋清輝說:“高速公路收費問題的阻力來自于既得利益者，深圳市人大代表和深圳市政府這種鍥而不舍的精神值得其他省市借鑒。”

據(jù)了解，香港特區(qū)政府有一整套公共交通及公共設(shè)施價格調(diào)整機(jī)制，是政府監(jiān)管公共交通設(shè)施的主要手段和法律程序，但廣東省政府對公共交通及公共設(shè)施利潤回報率并沒有明確限定。

廣東省人大代表劉林對記者說，“高速公路帶動了周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，整個珠三角的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都和這條路都有很大的關(guān)系。希望廣東省政府能從全省經(jīng)濟(jì)大局考慮，為企業(yè)減負(fù)考慮，為民生考慮，拿出實際行動來。”

廣東省人大代表林慧表示,“深圳模式復(fù)制到一線、二線等財力雄厚的城市是可以的。梧桐山隧道和梅觀高速能收回一是深圳市政府有這個財政實力，另外一點是這兩條路都僅為深圳市民服務(wù)。

“但深圳模式在全國很難復(fù)制,單以廣深高速來說,首先回購廣深高速股權(quán)需要花費巨資，有可能上千億，對廣東省政府是很大的財政考驗。另外,廣東有一些貧困山區(qū)，如粵北、粵西等。如果省政府出巨資把廣深高速股權(quán)收購回去，且服務(wù)的人群只限于珠三角，這對其他地區(qū)不公平。拿公共籃子里的食物，只喂食一部分地區(qū)或一部分民眾，這是在難為省政府。”

宋清輝也表示贊同，“因為國家在高速公路管理方面缺乏足夠法律規(guī)定，沒有足夠的‘武器’應(yīng)對既得利益者有理有據(jù)的阻撓。高速公路管理亟須在國家層面完善相關(guān)法律法規(guī)。”

須立法制定退出機(jī)制

楊英認(rèn)為，我國當(dāng)前90%以上的高速公路是在收費的，高昂的社會物流成本和出行成本勢必會影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府回購應(yīng)該有一個基本思路，做好長期規(guī)劃，為高速公路投資方制定退出時間表。

王則楚表示，即使存在外資和民間資本在收費期限內(nèi)無法退出的情況，政府及國有資本在收回投資成本后，應(yīng)該不再考慮盈利，“以廣深高速為例，其中有52%以上都是國有股份，這52%的收費不能減掉嗎？6毛錢/公里，為什么不能收2毛多/公里呢？”

“有收益是肯定的，但暴利不允許。”楊英認(rèn)為，政府回購時應(yīng)當(dāng)結(jié)合高速公路的投入產(chǎn)出比，為投資方制定合理的投資回報率。當(dāng)前的高速公路建設(shè)模式應(yīng)當(dāng)由BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）向BT（Build-Transfer，建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）轉(zhuǎn)換。梧桐山隧道就是深圳第一個以BOT方式建設(shè)的市政工程，是深圳市區(qū)通往東部地區(qū)的咽喉要道之一。

通俗地說，BT投資是一種“交鑰匙工程”：社會投資人投資、建設(shè)，完成以后“交鑰匙”，政府再回購，回購時考慮投資人的合理收益。

彭澎認(rèn)為，政府當(dāng)前收回經(jīng)營權(quán)的高速路、快速路通常是城市公路，涉及通勤問題。“在這個層面上，政府壓力會更大，與其反正都要修城市道路，還不如早點實現(xiàn)BOT或BT中的最后一個環(huán)節(jié)，即轉(zhuǎn)讓。”

“不管退出有多難，都可以通過立法來規(guī)范退出機(jī)制，探索中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新模式。”彭澎表示，對各類高速公路要分類管理，區(qū)別對待富裕地區(qū)和貧困地區(qū)、繁忙公路與空閑公路、城市公路與區(qū)間公路以及國道。

“幾年前，任何一條出廣州的路都需要付費，公眾基本沒有選擇權(quán)。”楊英建議，高速公路應(yīng)該成為俱樂部產(chǎn)品——具有排他性但又沒有競爭性的物品，除了高速路之外，公眾還有其他的免費路可走，它可以滿足公眾最基本的需求，而對于有高速、快捷需求的公眾，可以選擇付費通過高速公路。

（實習(xí)生吳瞬對本文亦有貢獻(xiàn)）