每經(jīng)記者 牟璇 左越

2015年1月1日起，2014年4月24日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過的《環(huán)保法》修訂草案就將正式施行。

霧霾天氣持續(xù)不斷、水污染事件頻頻發(fā)生、土壤污染超標(biāo)嚴(yán)重……環(huán)境問題已經(jīng)成為我國(guó)亟待解決的民生問題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)環(huán)保部門的處罰力度、執(zhí)法手段被認(rèn)為難以震懾日益猖獗的環(huán)境違法行為。作為中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”，《環(huán)保法》此次迎來了25年來的首次修訂。由于環(huán)保法牽涉面甚廣、爭(zhēng)議較多，這次修法進(jìn)行了四次審議才得以通過。新《環(huán)保法》是一部“長(zhǎng)牙齒”的法律，是一部能對(duì)怨聲極大的污染現(xiàn)象打出硬拳的法律，它提供了一系列足以改變現(xiàn)狀并且有針對(duì)性的執(zhí)法利器，也將對(duì)資本市場(chǎng)的多個(gè)行業(yè)和公司產(chǎn)生重大影響，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者梳理出“四大鐵拳”，為您全面解讀這部“史上最嚴(yán)”的《環(huán)保法》。

按日計(jì)罰上不封頂

事實(shí)上，國(guó)家在環(huán)境領(lǐng)域的立法不少，但由于違法成本低，導(dǎo)致對(duì)相關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)處罰并未取得應(yīng)有的震懾及約束作用。

2015年元旦起正式實(shí)施的新《環(huán)保法》對(duì)企業(yè)懲治力度大大加強(qiáng)，修訂后的第六章第五十九條明確規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！?/p>

全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者解釋，“按日計(jì)罰”是指執(zhí)法部門對(duì)企業(yè)作出了處罰，若企業(yè)不執(zhí)行的，繼續(xù)加罰。按日計(jì)罰是對(duì)以前處罰規(guī)定的加強(qiáng)和補(bǔ)充，主要為保證處罰的執(zhí)行。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華也向記者表示，過去規(guī)定是一次性罰款。但對(duì)企業(yè)來說，如果治理成本高于罰款代價(jià)，企業(yè)就寧交罰款也要排污。針對(duì)這種情況，新《環(huán)保法》規(guī)定，只要企業(yè)違法排污不達(dá)標(biāo)，違法一天就罰一天，上不封頂，以此督促企業(yè)認(rèn)真治理達(dá)標(biāo)排放。

環(huán)保部政研中心高級(jí)工程師王彬也曾在接受媒體采訪時(shí)表示：“什么是‘按日計(jì)罰’？就是‘按日累計(jì)罰款’，是針對(duì)連續(xù)性違法行為的一種處罰制度。”

為什么要按日計(jì)罰?王彬說，按日計(jì)罰能依法制止違法排污。簡(jiǎn)單計(jì)算，違法排污按照上限罰款10萬元左右，按照行政處罰程序作出罰款、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行罰款改正違法，走完法律程序一般要從幾十天到幾個(gè)月，執(zhí)法成本巨大，而如果違法排污者不自覺守法，在此期間節(jié)省的違法成本往往是一次罰款的許多倍。因此，違法成本低使得法律形同虛設(shè)。

企業(yè)違法可拘留責(zé)任人

與此同時(shí)，新《環(huán)保法》給予了各級(jí)政府、環(huán)保部門以更大的監(jiān)管權(quán)力，允許其采取多種新方式進(jìn)行監(jiān)管。值得注意的是，新法還罕見規(guī)定了行政拘留的處罰措施，對(duì)污染違法者動(dòng)用最嚴(yán)厲的行政處罰手段。

新《環(huán)保法》規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；相關(guān)環(huán)保部門可以直接對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的設(shè)備進(jìn)行查封、扣押，對(duì)超標(biāo)超總量的排污單位可以責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)整治。如果企業(yè)不予治理污染，針對(duì)未批先建又拒不改正、通過暗管排污逃避監(jiān)管等違法企業(yè)責(zé)任人，新《環(huán)保法》引入了拘留處罰。違反《新環(huán)保法》，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

駱建華表示，新法不僅對(duì)企業(yè)的罰款力度加大，而且還給環(huán)保部門下放了行政權(quán)限。這些嚴(yán)格的措施，會(huì)增加企業(yè)的環(huán)保成本，甚至?xí)?dǎo)致很多環(huán)保沒有達(dá)標(biāo)的企業(yè)強(qiáng)行停產(chǎn)或者關(guān)閉。這樣做的目的就是讓企業(yè)在環(huán)保達(dá)標(biāo)的前提下生產(chǎn)。

北大縱橫管理咨詢集團(tuán)總經(jīng)理、高級(jí)醫(yī)藥合伙人史立臣對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，其實(shí)我國(guó)每年都在對(duì)環(huán)境污染的相關(guān)事件作出一些處理，但是這些處罰力度非常輕，2014年也有不少針對(duì)環(huán)保的相關(guān)政策；對(duì)于企業(yè)來說，處罰力度太小使得企業(yè)寧愿被處罰也不愿花錢投環(huán)保，好多企業(yè)每年就跟例行工作一樣按時(shí)把罰款交到相關(guān)監(jiān)管部門，對(duì)于他們來說，小額的罰款如隔靴搔癢。因此，新《環(huán)保法》實(shí)施后更值得期待的是怎么落實(shí)，包括是不是對(duì)企業(yè)的環(huán)保投入有一些政策支持，或者在技術(shù)上有沒有標(biāo)準(zhǔn)化，“好多企業(yè)連怎么找到治理措施都不知道”。

監(jiān)管部門問責(zé)措施嚴(yán)厲

新《環(huán)保法》在賦予各級(jí)政府、環(huán)保部門更大權(quán)力的同時(shí)，也針對(duì)監(jiān)管主體規(guī)定了嚴(yán)厲的行政問責(zé)措施。新法明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。在第六十八條提出，有“對(duì)不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可的”“對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行包庇的”“依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的”等8種違法行為及法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為，造成嚴(yán)重后果的，地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。同時(shí)，如果出現(xiàn)環(huán)境違法事件造成嚴(yán)重后果的，其還要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

新《環(huán)保法》如此強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)的原因在哪里？駱建華向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，以往地方基層環(huán)保部門會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、力度不夠，甚至“貓鼠一家”的問題。而在新法正式實(shí)施后，將來一旦企業(yè)出現(xiàn)重大污染事件，還可能會(huì)倒查，比如當(dāng)時(shí)的監(jiān)控是怎么做的，環(huán)保部門是怎么批的。

王鳳春解釋道，“此次新《環(huán)保法》對(duì)行政部門和地方政府的問責(zé)更加具體化。管理部門不盡責(zé)，是執(zhí)法過程中比較普遍的現(xiàn)象，加強(qiáng)監(jiān)管是未來的一大趨勢(shì)。另外，以前條款的問責(zé)主要是對(duì)執(zhí)法部門的，但這次增加了對(duì)地方政府的問責(zé)。這就包含了政治責(zé)任，不單純是法律責(zé)任?！?/p>

加強(qiáng)信息公開與民眾參與

近年來，隨著公眾對(duì)于環(huán)境知情權(quán)以及環(huán)境監(jiān)督權(quán)的呼聲日益增加，此次環(huán)保法修訂專門設(shè)立了“信息公開和公眾參與”章節(jié)。公眾參與、公益訴訟、民主監(jiān)督等方式，集全社會(huì)之力，共同保護(hù)環(huán)境成為新《環(huán)保法》最大亮點(diǎn)。

新《環(huán)保法》第五十三條規(guī)定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。

公民可以申請(qǐng)公開信息，則是在法律層面上給了普通公眾更多發(fā)聲的機(jī)會(huì)和可能。“信息公開是原則規(guī)定，各部門進(jìn)行信息公開，對(duì)于具體要公開的信息都有規(guī)定。在政府已經(jīng)公開的信息基礎(chǔ)上，公民再去申請(qǐng)的信息公開也得是可以公開的信息?！蓖貘P春向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者分析。

同時(shí)，新《環(huán)保法》還擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的主體，規(guī)定凡依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記的，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好的社會(huì)組織，都能向人民法院提起訴訟。此舉對(duì)增強(qiáng)公眾保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，樹立環(huán)境保護(hù)的公眾參與理念，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止環(huán)境違法行為，具有十分重要的意義和作用。

駱建華表示，相比普通公民，公益組織更加專業(yè)。比如說，如果要起訴一個(gè)企業(yè)必須要得到一些證據(jù)，公益組織就有一些專業(yè)的數(shù)據(jù)，能更加全面地為訴訟提供證據(jù)和材料。