每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

近日，財(cái)政部開始對《地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）征求意見，準(zhǔn)備在清理甄別報(bào)全國人大批準(zhǔn)后，把存量地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。

原《預(yù)算法》規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。不過，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。

財(cái)政部部長樓繼偉曾表示，需對地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問題；厘清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問題。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在《辦法》全文中看到，債務(wù)預(yù)算編制將分為“準(zhǔn)備”、“一上”、“一下”、“二上”和“二下”五個(gè)步驟。

地方債全面入列預(yù)算編制

《辦法》對地方政府的存量債務(wù)、新增債務(wù)和在建項(xiàng)目債務(wù)如何納入預(yù)算管理，分別作出明確規(guī)定。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長賈康告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，政府舉債是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍現(xiàn)象，與現(xiàn)代國家治理的機(jī)制建設(shè)和能力提升具有內(nèi)在關(guān)系。“我們要規(guī)范‘前門’，允許地方政府在人大和全社會的多重監(jiān)督下陽光化地適度舉債，有利于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長和今后的可持續(xù)發(fā)展。”

新《預(yù)算法》也為地方政府債務(wù)“修明渠、堵暗道”鋪墊了法律基礎(chǔ)。

而在具體執(zhí)行過程中，財(cái)政部目前正在征求意見的《辦法》要求，截至2014年12月31日的存量地方政府性債務(wù)，在清理甄別報(bào)全國人大批準(zhǔn)后將納入預(yù)算管理。其中，一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理。

《辦法》明確，將存量債務(wù)當(dāng)年的還本付息、存量債務(wù)資金安排的項(xiàng)目支出列入債務(wù)支出預(yù)算，存量債務(wù)中未支出的資金列入債務(wù)收入預(yù)算中的“債務(wù)結(jié)余”科目。

至于新增債務(wù)納入預(yù)算編制部分，為了提高地方政府預(yù)算編制的完整性，《辦法》要求財(cái)政部應(yīng)于2015年及以后年度的9月30日之前提前下達(dá)下年度部分債務(wù)限額，縣級以上財(cái)政部門也應(yīng)該提前下達(dá)下年度債務(wù)限額。

全面限額管理的另一大塊內(nèi)容是在建項(xiàng)目債務(wù)，《辦法》給出的界定為2014年9月21日前，經(jīng)相關(guān)投資主管部門依照有關(guān)規(guī)定完成審批，核準(zhǔn)或備案手續(xù)，并已開工建設(shè)的項(xiàng)目。

預(yù)算編制分“五步走”

在多級財(cái)政體系下，新舊地方債如何順利地全口徑納入預(yù)算管理？

按照《辦法》要求，地方債編制預(yù)算的層級包括省級、市級和縣級三個(gè)級次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得舉借政府債務(wù)，其債務(wù)存量納入縣級預(yù)算統(tǒng)一管理。

《辦法》還要求，地方政府債務(wù)實(shí)行財(cái)政歸口管理。各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織將本級政府債務(wù)的舉借、使用和償還納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)對債務(wù)收支的全過程管理。

記者發(fā)現(xiàn)，債務(wù)預(yù)算編制將分為“準(zhǔn)備”、“一上”、“一下”、“二上”和“二下”五個(gè)步驟。

在準(zhǔn)備階段，根據(jù)三年期公益性資本項(xiàng)目建設(shè)及投融資計(jì)劃，下一年度確需舉借政府債務(wù)的部門及單位，應(yīng)提前做好項(xiàng)目可研、立項(xiàng)審批、投資及償債計(jì)劃等相關(guān)工作并報(bào)政府批準(zhǔn)。

第二個(gè)階段為“一上”，主管部門對部門本級和所屬單位的債務(wù)預(yù)算建議計(jì)劃審核匯總后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)送財(cái)政部門。

第三個(gè)階段中，財(cái)政部門對各部門上報(bào)的債務(wù)預(yù)算建議進(jìn)行審核匯總，并經(jīng)過一些環(huán)節(jié)后，確定下達(dá)有關(guān)部門一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算收支控制數(shù)，此為“一下”。

在“二上”中，各部門就債務(wù)預(yù)算控制數(shù)進(jìn)行分解細(xì)化，并落實(shí)到所屬單位和具體項(xiàng)目，匯總形成部門債務(wù)預(yù)算隨部門預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部門審核匯總。

財(cái)政部門則將上年結(jié)轉(zhuǎn)債務(wù)資金及支出安排、以前年度債務(wù)下年還本付息支出等內(nèi)容編入本級政府預(yù)算草案。值得注意的是，《辦法》規(guī)定，在財(cái)政部門獲得上級財(cái)政下達(dá)國務(wù)院債務(wù)限額后，才可將下年度政府債務(wù)及相應(yīng)支出編入預(yù)算草案。

最后一個(gè)步驟“二下”，是財(cái)政部門將本級政府預(yù)算草案報(bào)本級人大審議。

財(cái)稅專家李文海評論說，這一系列步驟體現(xiàn)出現(xiàn)代財(cái)政制度中應(yīng)有的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、防范、化解的制度體系和機(jī)制，舉債主體受到財(cái)政部門和人大的監(jiān)督，有利于充分發(fā)揮公共債務(wù)的積極作用，將負(fù)面作用控制在最低，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)。