新常態(tài)下，政府的錢“去哪兒”？

新華網(wǎng)北京3月6日電(記者李亞彪 程士華 韓潔)2013年增長(zhǎng)10.1%，2014年增長(zhǎng)8.6%。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，涉及13億成員柴米油鹽的“國(guó)家賬本”，也由2位數(shù)增長(zhǎng)進(jìn)入1位數(shù)增長(zhǎng)的階段。

同政府工作報(bào)告一道，政府預(yù)算草案報(bào)告5日登臺(tái)亮相，從這個(gè)賬本里面，能讀出政府可以獲得的資源，能讀出政府活動(dòng)的范圍與方向，能讀出政府活動(dòng)的目的和效果，能讀出國(guó)家運(yùn)行的可持續(xù)性。

2015年，這20多萬億元怎么花？買柴、買米，還是買油、買鹽？如何過好緊日子……作為13億家庭成員中的一分子，你不能不知，不可不察。

75張報(bào)表，4本賬，中國(guó)政府開啟依法理財(cái)、陽(yáng)光理財(cái)新時(shí)代

兩會(huì)期間，從全國(guó)人大代表的駐地，可以看到大家拿到的政府預(yù)算材料包括兩部分內(nèi)容：預(yù)算草案和預(yù)算報(bào)告。

預(yù)算草案包括一系列報(bào)表與說明，國(guó)務(wù)院提交全國(guó)人大審查的2015年政府預(yù)算草案，分全國(guó)財(cái)政收支匯總表、一般公共預(yù)算表、政府性基金預(yù)算表、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算表、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算表、其他報(bào)表等6大類，共計(jì)75張報(bào)表。

預(yù)算報(bào)告則是對(duì)預(yù)算草案的關(guān)鍵數(shù)據(jù)、主要財(cái)稅政策和代表所關(guān)注的信息做出概括、提煉，由國(guó)務(wù)院委托財(cái)政部向代表大會(huì)提交，便于代表更好地閱讀和理解預(yù)算。“預(yù)算草案和預(yù)算報(bào)告相配套，一目了然，對(duì)代表審議幫助很大。”全國(guó)人大代表、浙江奉化滕頭村黨委書記傅企平說。

“值得注意的是，今年是新預(yù)算法落地的開局之年，新預(yù)算法的精神在政府預(yù)算報(bào)告中有充分的體現(xiàn)。”全國(guó)人大代表、安徽省常務(wù)副省長(zhǎng)詹夏來說。

2015年1月1日，歷經(jīng)10年修改、4次審議的，有著“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法，正式開始實(shí)施。新預(yù)算法中的一大亮點(diǎn)是“全口徑預(yù)算管理”，2015年預(yù)算報(bào)告就按照相關(guān)規(guī)定，完整報(bào)告了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算4大本賬的收支情況。報(bào)告還專門對(duì)幾本賬之間的“銜接情況”作了說明，比如將地方教育附加等11項(xiàng)基金收支轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算，將中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入調(diào)入一般公共預(yù)算，用于保障民生支出的比例進(jìn)一步提高。

除了收支大賬外，預(yù)算報(bào)告還增加了大量收支分析解讀。在報(bào)告2014年預(yù)算收支情況時(shí)，專門有一段文字對(duì)一般公共預(yù)算收入增速進(jìn)一步放緩的原因進(jìn)行梳理分析，這在去年的預(yù)算報(bào)告中是沒有的。在報(bào)告2015年預(yù)算安排時(shí)，又從適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模、實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)、加大盤活財(cái)政存量資金力度、保持一定的政府投資規(guī)模4個(gè)方面，清楚地解釋了“繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策并適當(dāng)加大力度”的要求。

預(yù)算決議在預(yù)算報(bào)告中得到充分體現(xiàn)。在2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況板塊中，“落實(shí)全國(guó)人大預(yù)算決議情況”列在首位，去年列在首位的是“加強(qiáng)和改善財(cái)政宏觀調(diào)控情況”。這一變化，無疑呼應(yīng)了新預(yù)算法把“上一年預(yù)算執(zhí)行情況是否符合本級(jí)人民代表大會(huì)預(yù)算決議的要求”列為人大審查重點(diǎn)之首的規(guī)定。“原來的支出項(xiàng)目如果改了用途，是要有說法的！”全國(guó)人大代表劉群說。

在新預(yù)算法背景下，這份報(bào)告同你的聯(lián)系將更緊密。如果你是一位普通公民，預(yù)算公開將成為新常態(tài)，預(yù)算收支、財(cái)稅政策的制訂與執(zhí)行，將進(jìn)一步影響你的衣食住行、上學(xué)看??；如果你是一位人大代表，無論會(huì)上會(huì)下，接觸、審查、監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)將成為新常態(tài)；如果你是一位政府干部，你的行政支出、權(quán)力行使嚴(yán)格按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，將成為新常態(tài)；如果你是一位企業(yè)人士，這份報(bào)告同你的經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安排更加緊密，依法征稅、應(yīng)收盡收、不收“過頭稅”將成為新常態(tài)。

“錢袋子”收入降了，“緊日子”來了，民生投入怎么辦？

因?yàn)橐?ldquo;量入為出”，也就有了預(yù)算的編制。首先要預(yù)測(cè)一年內(nèi)能夠籌集到多少收入，才能根據(jù)財(cái)力多少、工作需要確定支出。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入由年度2位數(shù)增長(zhǎng)進(jìn)入1位數(shù)增長(zhǎng)的新階段。財(cái)稅專家認(rèn)為，在現(xiàn)行稅制下，隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入增速的回落幅度將更大。報(bào)告預(yù)計(jì)，2015年的全國(guó)一般公共預(yù)算收入是154300億元，增長(zhǎng)7.3%，這一增速較2014年的8.6%，又降了1.3個(gè)百分點(diǎn)。

不過，許多代表委員注意到，盡管財(cái)政收入增速趨緩，但各項(xiàng)重點(diǎn)支出剛性增長(zhǎng)、規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。在報(bào)告“2015年財(cái)政政策”板塊中，第一句話就是“2015年繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策并適當(dāng)加大力度”。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希說，政策性和經(jīng)濟(jì)性減收疊加，財(cái)政支出剛性化加強(qiáng)，過緊日子將是政府財(cái)政的新常態(tài)。“從心態(tài)與實(shí)際工作上，我們都要做好過緊日子的準(zhǔn)備，不該花的錢，一分都不能亂花，把錢都用到刀刃上。”全國(guó)人大代表、安徽省銅陵市市委書記宋國(guó)權(quán)說。

報(bào)告提出，2015年全國(guó)一般公共預(yù)算支出171500億元，增長(zhǎng)10.6%。其中中央一般公共預(yù)算支出81430億元，增長(zhǎng)9.5%，主要用于教育、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、農(nóng)林水、節(jié)能環(huán)保、住房保障、文化體育與傳媒、交通運(yùn)輸、一般公共服務(wù)等方面支出。

“預(yù)算報(bào)告中的這些支出，呼應(yīng)了政府工作報(bào)告中提出的‘織密織牢民生保障網(wǎng)，增進(jìn)人民福祉’的要求。”全國(guó)人大代表、祐康集團(tuán)董事長(zhǎng)戴天榮說，“雖然財(cái)政收入增速放緩，但改善民生的事業(yè)不能放緩。”

對(duì)比數(shù)字，2015年全國(guó)一般公共預(yù)算支出的赤字達(dá)16200億元，赤字率達(dá)2.3%，而去年是2.1%。全國(guó)政協(xié)委員賈康說，在有保有壓的原則下，赤字率的提高沒有什么問題，從結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)化方面，財(cái)政顯然有更多的東西要承擔(dān)，包括大量民生事項(xiàng)。

賈康認(rèn)為，財(cái)政支出中，應(yīng)該把可用的空間盡可能用起來。報(bào)告中提出要“盤活財(cái)政存量資金”，將清理出來的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。“過去長(zhǎng)期以來，不少財(cái)政資金躺在銀行睡大覺，今年預(yù)算報(bào)告強(qiáng)調(diào)了‘花錢要問效、無效要問責(zé)’，特別是強(qiáng)調(diào)對(duì)重點(diǎn)民生支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政資金閑置浪費(fèi)情況將成為歷史。”山東省一位全國(guó)人大代表說。

全國(guó)人大代表、重慶市工商聯(lián)副主席袁志倫認(rèn)為，越是緊日子，越要精打細(xì)算。“報(bào)告有許多有關(guān)精準(zhǔn)預(yù)算管理的表述，相信財(cái)政的錢肯定會(huì)花得更加合理，真正用在事關(guān)百姓切身利益的刀刃上。”

報(bào)告通篇貫穿了“改革”這一主線

現(xiàn)代預(yù)算制度中，政府任何行為都是建立在財(cái)政預(yù)算基礎(chǔ)上，預(yù)算方面的變化，直接體現(xiàn)了政府向現(xiàn)代治理體系轉(zhuǎn)型的努力。從“錢去哪兒了”，可以看出全面深化改革的鮮明信號(hào)。全國(guó)人大代表、山東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)于國(guó)安注意到，預(yù)算報(bào)告共三部分，通篇貫穿了“改革”這一主線。

第一部分“2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況”的板塊中，首先從預(yù)算管理制度、稅制、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三方面，向全國(guó)人大報(bào)告了過去一年的財(cái)稅改革情況。

在過去一年間，許多改革已取得突破性進(jìn)展。比如2014年政府工作報(bào)告中提出的“提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要減少三分之一，今后還要進(jìn)一步減少”正在實(shí)現(xiàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目在由2013年的220個(gè)減少到2014年150個(gè)左右后，又減少到現(xiàn)在100個(gè)左右。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方配套的壓力以及“跑部錢進(jìn)”的情況，有了大幅減少。

第二部分“2015年中央和地方預(yù)算草案”的板塊中，突出了財(cái)政支出政策如何保障教育、科技、社保、醫(yī)藥衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域改革的情況。

“你可能會(huì)問，財(cái)稅體制改革要求教育經(jīng)費(fèi)支出與所占GDP的比例脫鉤，那么，政府工作報(bào)告在回顧去年工作中，為什么又提到4%？”一位研究財(cái)政政策的專家說，“因?yàn)橄嚓P(guān)改革尚待推進(jìn)，財(cái)稅體制改革是一個(gè)總的引子，幾大脫鉤事項(xiàng)的改革將隨著對(duì)一些部門法律法規(guī)的修改，陸續(xù)推進(jìn)。”

第三部分“認(rèn)真貫徹新預(yù)算法，做好2015年財(cái)政改革發(fā)展工作”，專門對(duì)財(cái)稅體制改革進(jìn)行了詳細(xì)闡述。

預(yù)算改革中，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理最受關(guān)注。隨著房地產(chǎn)開發(fā)等傳統(tǒng)投資增速回落，土地出讓金增幅的下降以及地方政府融資平臺(tái)公司的逐漸退出，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題不容忽視。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)東方資產(chǎn)管理公司原總裁梅興保說，從第三部分可以看出，國(guó)家在規(guī)范一些地方發(fā)債行為，對(duì)發(fā)債主體、發(fā)債用途和償債能力都作了規(guī)劃，這讓他很欣慰。

預(yù)算報(bào)告還顯示，消費(fèi)稅改革、資源稅改革都動(dòng)起來了，營(yíng)改增擴(kuò)面也到位了，2015年將是稅改大踏步前進(jìn)的一年。

在預(yù)算報(bào)告改革話題的背后，是中央確定的經(jīng)濟(jì)生態(tài)領(lǐng)域8個(gè)具有“四梁八柱”性質(zhì)的綜合性改革方案，目前除財(cái)稅體制改革總體方案已經(jīng)通過，深化國(guó)資國(guó)企改革、完善金融市場(chǎng)體系、深化科技體制改革、深化農(nóng)村改革、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、生態(tài)文明體制改革、深化住房制度改革等7個(gè)方案仍待出臺(tái)。

然而，財(cái)稅體制改革，這一中國(guó)改革路上難啃的硬骨頭，在新常態(tài)下已邁出了基礎(chǔ)性的第一步。(參與采寫記者：岳德亮、段續(xù)、王政、魏董華、劉林)

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