兩難題困擾新型城鎮(zhèn)化

我國已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化發(fā)展的“快車道”。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的資料，2002年至2011年，我國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個百分點的速度發(fā)展。2014年，我國城鎮(zhèn)人口占總人口比重達到54.77%，有將近7.5億人生活在城鎮(zhèn)。

展望未來，要全面建成小康社會，我國的城鎮(zhèn)化水平還將進一步提升。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》在發(fā)展目標中提出，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

作為保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎和最大的內(nèi)需所在，城鎮(zhèn)化對于穩(wěn)增長至關重要。今年的政府工作報告提出，要推進新型城鎮(zhèn)化取得新突破。戶籍制度改革、財政轉移支付改革的推進對于農(nóng)民工市民化將發(fā)揮重要的促進作用。

然而，新型城鎮(zhèn)化要取得新突破并非坦途。不少代表委員認為，新型城鎮(zhèn)化必須面對資金和制度瓶頸帶來的地方政府與農(nóng)民工對于農(nóng)民工市民化的意愿不強的難題，具體表現(xiàn)為地方政府不愿意農(nóng)民工市民化的進程太快，在城鎮(zhèn)化建設、社會保障等方面面臨的資金壓力較大，而隨著土改的推進，部分農(nóng)民工對于土地承包經(jīng)營權更加看重，或者是成為市民后的社保待遇還不如保留農(nóng)民身份，農(nóng)民工不敢或不愿意放棄農(nóng)民身份成為市民。

一位地方政府官員表示，財政轉移支付改革將增加一般性轉移支付，這將增強地方政府對于財政資金使用的自主性。未來財政轉移支付與市民化掛鉤機制的建立也將提升地方政府對于農(nóng)民工市民化工作的積極性，然而最現(xiàn)實而且繞不過去的問題是缺錢。營改增之后，地方政府的稅收收入受到影響，如果增值稅的央地分成比例不變化，應當增加新的地方主體稅種。

一位來自基層的全國人大代表稱，新型城鎮(zhèn)化要以人為核心，也就是農(nóng)民工的市民化，但是成為市民意味著放棄農(nóng)村戶口，也就是要放棄集體土地承包經(jīng)營權，可是誰也不愿意輕易放棄。

引入民資分擔建設壓力

新型城鎮(zhèn)化要以人為核心，但城鎮(zhèn)化過程中的基礎設施建設不可避免，對于如何解決城鎮(zhèn)化建設面臨的資金問題，代表委員提出了相應的建議。

全國政協(xié)委員、臺盟福建省委副主委駱沙鳴表示，應逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機制，加快構建“政府引導、市場運作、主體多元、模式多樣、政策支持”的融資模式；推廣使用政府與社會民間資本合作的PPP模式，提高公共產(chǎn)品和服務的供給效率和質量，分散政府風險和降低項目的服務整體風險，鼓勵參與基礎設施建設的相關企業(yè)靈活運用發(fā)行債券、股票上市、信托計劃等方式拓寬融資渠道，在政企間建起“收益共享、風險共擔、有限追索”的機制；加快財稅體制和投融資機制的改革，積極爭取建立與事權和支出責任相匹配的地方財稅體系。

民建中央副主席、全國人大財經(jīng)委員會副主任委員辜勝阻表示，新《預算法》規(guī)定“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。新《預算法》對地方政府債券的有限放行，有利于化解長期以來《預算法》禁止地方政府發(fā)債與地方政府負債融資需求的現(xiàn)實矛盾，為地方政府負債融資開了“前門”，但是在短期內(nèi)，有限的地方債券發(fā)行額度還不能完全承擔地方政府負債融資的重任。

辜勝阻建議，要構建和完善市場約束、規(guī)則管理、行政控制相結合的多層面的地方政府債務管理體制，綜合運用多方面的力量嚴控地方政府債務風險，最大程度地發(fā)揮地方政府發(fā)債的正效應。同時，政府要“有所不為”，避免包攬過多“事權”，積極運用基礎設施和公共服務的公私合作伙伴模式分攤支出壓力。發(fā)揮財政投資的引導功能，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導民間資本通過直接參與、特許經(jīng)營、BOT等方式參與到基礎設施建設中來。

完善社保制度發(fā)展中小城鎮(zhèn)

不只是城鎮(zhèn)化建設帶來的資金壓力，新增的社保支出也讓地方政府感到“轉不起”。

全國政協(xié)委員、安徽省政協(xié)副主席趙韓表示，在推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的進程中，農(nóng)民變市民的內(nèi)涵至少應包括農(nóng)民在城鎮(zhèn)相對穩(wěn)定的就業(yè)和能平等地獲得社會保障等各種城鎮(zhèn)公共服務產(chǎn)品這兩個層面的含義。但是，隨著人口老齡化程度越來越高，領取養(yǎng)老金人群愈發(fā)龐大；改制關閉破產(chǎn)的國有和集體企業(yè)職工進入社保未繳費也可享受待遇等因素導致社保資金壓力巨大。同時，現(xiàn)有的統(tǒng)籌基金均由各級財政支出，低保資金也依靠政府投入，各級保險陷入資金困難。很多地方養(yǎng)老、醫(yī)保基金均出現(xiàn)當期赤字。如果在現(xiàn)行條件下，大量的農(nóng)村轉移人口轉為城市戶口享受均等的社會保障權益，各級政府財力“轉不起”。

與地方政府“轉不起”相對應的是農(nóng)民工的“不敢轉”。趙韓表示，雖然國家已經(jīng)制定了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，但是目前社會保障基本以省作為統(tǒng)籌單位，而農(nóng)民工的流動性很大，大多是跨省跨市流動就業(yè)，社保轉換的實際操作性很差，有很多不合理、難以銜接的地方。一是各地制定的政策、標準存在很大差異；二是轉移時，流動者只能帶走個人賬戶個人繳費部分，無法享受社會統(tǒng)籌的收益部分；三是目前只實行省內(nèi)聯(lián)網(wǎng)，辦理轉移程序繁瑣，費時費力。

與“轉不起”、“不敢轉”看起來相矛盾的“不愿轉”同時存在。前述來自基層的全國人大代表稱，部分農(nóng)民工在大城市打工賺了錢，給自己也購買了商業(yè)保險，但他們并沒有在大城市長久待下去的打算，而是在退休后回到縣城甚至是農(nóng)村，并保留農(nóng)村集體戶口，從而分享土地流轉帶來的收益。

全國政協(xié)常委、中央文獻研究室原常務副主任楊勝群表示，單方面推進城鎮(zhèn)化恐怕難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的全面小康?，F(xiàn)在的城鎮(zhèn)化實際上變成了城市化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，一些原先很興旺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還衰落了，就地城鎮(zhèn)化的設想并沒有實現(xiàn)。未來應重視集鎮(zhèn)的發(fā)展，讓農(nóng)民能夠就近獲得一份來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入。