原標題：北上廣將嚴控人口總量，北京2020年控制在2300萬

目前，多地兩會密集開幕，北上廣等特大城市紛紛提出人口“天花板”的控制規(guī)劃：北京提出2020年常住人口控制在2300萬以內(nèi)的紅線，上海提出2020年人口不超過2500萬人的控制目標，廣州提出適度控制人口規(guī)模。

近日，國務(wù)院常務(wù)會議提出，除極少超大城市外，全面放開高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、留學(xué)歸國人員等落戶限制。專家指出，城市人口規(guī)模差別化調(diào)控的信號已經(jīng)明確：特大城市嚴控人口規(guī)模，中小城市加快放開落戶制度。

“新華視點”記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，根據(jù)官方公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“十三五”期間，北京、上海分別還有約130萬和75萬的人口“增長空間”。設(shè)定人口“天花板”能否擋住涌向特大城市的人流？

一問：未來五年這幾個城市預(yù)設(shè)的人口增長空間有多大？

正在召開的地方兩會上，北京、上海、廣州等地均明確提出嚴控人口總量：北京市市長王安順22日說，北京在2020年的人口上限要控制在2300萬以內(nèi)；上海市市長楊雄24日表示，“十三五”期間，上海將堅持綜合施策，嚴格控制人口規(guī)模，常住人口總量控制在2500萬以內(nèi)；此前公布的廣州“十三五”規(guī)劃建議稿也提出，落實國家對特大城市人口控制政策，適度控制人口規(guī)模。

“北上廣等特大城市目前的人口早已超出城市的承載力，設(shè)定人口‘天花板’是迫不得已。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安說。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，特大城市和部分大城市人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇，空氣污染、交通擁堵、公共安全問題等“城市病”日益嚴重。中國符合條件的特大城市有6個：北京、上海、廣州、深圳、天津和重慶。其中，北京和上海人口矛盾更突出。

截至2014年底，上海、廣州、深圳的常住人口分別達到2425萬人、1308萬人和1077萬人。 北京市政府最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年底北京常住人口2170．5萬人。

據(jù)此計算，未來五年，北京和上海分別還有不到130萬和75萬的人口增長空間。

二問：設(shè)立“天花板”能否擋住洶涌的人流？

在2000年至2012年的12年間，北京流動人口增加517萬，每年增長43萬；上海每年增長53萬；廣州每年增長43萬；深圳則每年增長56萬。而根據(jù)北京和上海的目標，未來五年人口平均增速必須控制在26萬和15萬以內(nèi)。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，近幾年，京滬兩地人口增速均已大幅降低。但專家認為，京滬等城市要完成調(diào)控目標，還面臨諸多挑戰(zhàn)。

——短期犧牲GDP的定力。“人在業(yè)在，業(yè)走人走。限制產(chǎn)業(yè)，需要有短期犧牲GDP的定力。”暨南大學(xué)管理學(xué)院教授胡剛認為，這正是此前全國多個城市公布的人口目標屢遭突破的重要原因。記者了解到，北京和上?，F(xiàn)在都將調(diào)整落后產(chǎn)能作為突出辦法，上海還提出“控制建筑總量過快增長，抑制人口過度涌入”等手段。

——“摸黑作戰(zhàn)”。胡剛表示，隨著外來人口的大量聚集，以常住戶籍人口信息為主、底數(shù)不清、手段落后成為調(diào)控人口、開展公共服務(wù)的短板。

一位基層干部直言，對外來人口的統(tǒng)計只能靠派出所登記、移動電話卡等綜合估算，“底數(shù)不清，只能‘摸黑作戰(zhàn)’。希望可以建立政府部門間統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)信息平臺”。

——“拆遷游擊戰(zhàn)”。近年來出現(xiàn)了政府與流動人口之間“你拆我搬、越搬越遠”的“拆遷游擊戰(zhàn)”現(xiàn)象。復(fù)旦大學(xué)教授任遠表示，隨著流動人口不斷向城市外圍移動，要避免“環(huán)都市貧困帶”的拉美式陷阱。

三問：疏解人口的根本之道是什么？

北京市發(fā)改委主任盧彥表示，要疏解人口必須先調(diào)整城市的產(chǎn)業(yè)布局和功能定位。北京市常務(wù)副市長李士祥22日表示，北京的非首都功能主要包括四類：一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場、部分教育醫(yī)療等公共服務(wù)功能以及部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機構(gòu)。

汪玉凱指出，北京最新明確的定位是全國政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新中心。并未突出經(jīng)濟中心的定位，也就是說一般能在外地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)都可以疏解。

上海市政府工作報告指出，2016年上海將推動新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，全年淘汰落后產(chǎn)能1000項左右。上海市政協(xié)常委馬云安表示，以建筑業(yè)為例，目前上海有90萬建筑工人，60萬是外來務(wù)工人員。如果未來建筑房屋的方式從工地建設(shè)變?yōu)楣S組裝，對建筑工人數(shù)量的需求會降低，同時還能減少空氣污染。

值得注意的是，京滬兩地政府工作報告都提出要土地減量開發(fā)、嚴控用地總量。北京提出，2020年建設(shè)用地總量控制在2800平方公里，上海也提出建設(shè)用地總量控制在3185平方公里以內(nèi)。

胡剛表示，京滬建設(shè)用地總規(guī)模占行政區(qū)域總面積比例明顯高于不少國際大都市。建設(shè)用地過多影響城市環(huán)境和發(fā)展質(zhì)量，而嚴控土地開發(fā)強度則有助于倒逼人口調(diào)控。

四問：居住證、積分落戶與人口“天花板”如何并行？

對于特大城市而言，控制人口數(shù)量與落實對外來人口的公共服務(wù)如何保持平衡？

22日召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，國務(wù)院已頒布居住證暫行條例，各地要結(jié)合本地實際，抓緊制定細則，使有別于以往各類暫住證、含金量更高的居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮(zhèn)常住人口。而據(jù)統(tǒng)計，2014年底上海常住外來人口達996．4萬，北京2015年底常住外來人口達822．6萬，常住外來人口占兩地常住人口的比例約40％。

專家表示，提出人口“天花板”并不意味著居住證和積分落戶制度會被邊緣化。大城市的人口調(diào)控不應(yīng)只看到數(shù)量這個指標，更應(yīng)注重人口結(jié)構(gòu)、素質(zhì)和合理布局。居住證和積分落戶制度有助于促進人口結(jié)構(gòu)調(diào)整。

目前，上海公布的居住證辦法和北京的征求意見稿，對于居住證辦理門檻較為寬松，而積分落戶辦法門檻較高。汪玉凱表示，對特大型城市而言，居住證和更進一步的積分落戶應(yīng)該成為“京漂”“滬漂”落戶的制度通道。

記者獲悉，目前北京居住證和積分落戶的具體辦法仍處于意見匯總階段。“具體積分落戶分值怎么設(shè)定，現(xiàn)在正在網(wǎng)上廣泛征求意見，要盡量爭取科學(xué)。”李士祥說。（記者烏夢達、何欣榮、羅沙 參與記者：榮啟涵）