過(guò)度關(guān)注起征點(diǎn)將誤導(dǎo)個(gè)稅改革

“個(gè)稅起征點(diǎn)”僅是諸多稅制要素之一，沒(méi)有其他稅制要素的配合，將難以優(yōu)化實(shí)現(xiàn)個(gè)稅稅制的整體效應(yīng)，只強(qiáng)調(diào)諸多變量中的一個(gè)“起征點(diǎn)”變量，單一維度地過(guò)度關(guān)注提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”問(wèn)題，將會(huì)誤導(dǎo)我國(guó)個(gè)人所得稅改革。

我國(guó)迫切需要進(jìn)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革，按照寬稅基、嚴(yán)征管、體現(xiàn)量能納稅的原則，根據(jù)中央提出的“總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、創(chuàng)造條件，加快推進(jìn)”的思路實(shí)施個(gè)人所得稅改革。寬稅基是指應(yīng)盡可能將個(gè)人（家庭）所有收入，包括貨幣性和非貨幣性的收入均納入征稅范圍。納稅主體上可先從以個(gè)人為申報(bào)單元，逐漸過(guò)渡到由納稅人自主選擇個(gè)人或家庭為申報(bào)單元的申報(bào)模式。綜合部分的稅率采用超額累進(jìn)稅率。稅率設(shè)計(jì)原則是簡(jiǎn)化征管且保證稅率的有效性。從近期看，應(yīng)盡快將勞動(dòng)所得歸并，統(tǒng)一征稅辦法，同時(shí)積極創(chuàng)造條件為未來(lái)深化改革奠定基礎(chǔ)。

賈康 梁季

近年來(lái)，我國(guó)個(gè)人所得稅改革成為社會(huì)各界高度關(guān)注的熱點(diǎn)話題，尤其是在每年全國(guó)兩會(huì)期間，關(guān)于提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”的提案和呼聲，更是將個(gè)人所得稅的討論推向高潮。全民關(guān)注個(gè)稅，一方面反映了中國(guó)公民納稅人意識(shí)和民主理財(cái)理念正在深入人心，另一方面也表現(xiàn)出社會(huì)各界在討論這一專業(yè)性較強(qiáng)的財(cái)稅問(wèn)題方面往往陷入非理性、情緒化和非專業(yè)化境況。個(gè)人所得稅制在絕大多數(shù)國(guó)家的稅收體系中發(fā)揮著調(diào)節(jié)收入分配差距的職能，體現(xiàn)著稅收的公平和量能納稅原則，而這些職能和原則的實(shí)現(xiàn)，必須在經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)基本理論指導(dǎo)下科學(xué)設(shè)計(jì)其稅制。“個(gè)稅起征點(diǎn)”僅是諸多稅制要素之一，沒(méi)有其他稅制要素的配合，將難以優(yōu)化實(shí)現(xiàn)個(gè)稅稅制的整體效應(yīng)，只強(qiáng)調(diào)諸多變量中的一個(gè)“起征點(diǎn)”變量，單一維度地過(guò)度關(guān)注提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”問(wèn)題，將會(huì)誤導(dǎo)我國(guó)個(gè)人所得稅改革。

現(xiàn)行制度框架下個(gè)稅起征點(diǎn)不算低

1．我國(guó)個(gè)稅“起征點(diǎn)”，提高空間有限

個(gè)稅“起征點(diǎn)”規(guī)范的說(shuō)法為“工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”，體現(xiàn)勞動(dòng)者基本生計(jì)所需、為維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)的基本必要支出。該費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的確定，需要參考全國(guó)在崗職工工資水平以及基本生活支出情況。2014年，全國(guó)城鎮(zhèn)單位在崗職工年均工資為57361元，相應(yīng)月均工資為4780元，目前每月3500元工薪所得減除費(fèi)用占月均工資的比重為73.2%。綜合分析可知，我國(guó)目前工資薪金費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)占全國(guó)在崗職工人均工資的比重超過(guò)80%以上，占2014年在崗職工最高地區(qū)的人均工資的比重超過(guò)50%以上。我國(guó)目前工資薪金標(biāo)準(zhǔn)家庭費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)既超過(guò)全國(guó)城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)家庭基本生活支出，也超過(guò)支出最高地區(qū)的平均水平。據(jù)此可以得出結(jié)論：在現(xiàn)行個(gè)稅制度框架下，我國(guó)個(gè)稅“起征點(diǎn)”不算低，提高空間有限。

2011年9月1日后，將個(gè)稅“起征點(diǎn)”調(diào)高為3500元時(shí)，我國(guó)工薪階層接受超額累進(jìn)稅率調(diào)節(jié)的納稅人數(shù)，一下降低為2400萬(wàn)人左右，近些年隨勞動(dòng)者薪酬水平提高，超額累進(jìn)稅率調(diào)節(jié)覆蓋面應(yīng)有所擴(kuò)大，但也至多為幾千萬(wàn)人，占全體國(guó)民比重僅3—4個(gè)百分點(diǎn)，如再顯著提高起征點(diǎn)，則個(gè)稅在我國(guó)將更多邊緣化，也明顯違背了十八屆五中全會(huì)關(guān)于逐步提高直接稅比重的要求。

2．提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”，薪酬高者受益更大，有違個(gè)稅初衷

由于個(gè)人薪酬所得稅適用累進(jìn)稅率，提高減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，有可能降低高薪酬者的最高稅率檔次，從而大幅降低該類納稅人的納稅額度，導(dǎo)致更大的不公平。

3． 簡(jiǎn)單提高“起征點(diǎn)”而不同時(shí)實(shí)施“收入綜合、分類扣除”的辦法，對(duì)不同納稅人可能極不公平。今年全國(guó)兩會(huì)上財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在答記者問(wèn)時(shí)再次指出，簡(jiǎn)單提高起征點(diǎn)是不公平的，一個(gè)人月工資5000元可以過(guò)得還不錯(cuò)，但如果還要養(yǎng)孩子養(yǎng)老人就非常拮據(jù)，所以在工薪項(xiàng)下持續(xù)提高減除標(biāo)準(zhǔn)不是一個(gè)方向。中央關(guān)于個(gè)稅改革的指導(dǎo)方針在歷年歷次文件中始終是以“綜合與分類相結(jié)合”為方向，即先把11個(gè)分類中可綜合的部分歸堆，施加超額累進(jìn)稅率，這才是調(diào)整起征點(diǎn)時(shí)應(yīng)考慮的大前提。而且，理應(yīng)一并考慮設(shè)計(jì)針對(duì)家庭贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、住房按揭利息負(fù)擔(dān)等的分類專項(xiàng)扣除。

4．我國(guó)個(gè)人所得稅改革必須針對(duì)問(wèn)題綜合施治、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)

當(dāng)前個(gè)稅“起征點(diǎn)”沒(méi)有明顯提高的必要和空間，并不意味著我國(guó)個(gè)人所得稅無(wú)需改革。恰恰相反，我國(guó)個(gè)稅稅制很不完善，導(dǎo)致其不但沒(méi)有很好起到調(diào)節(jié)收入分配的作用，沒(méi)有很好貫徹稅收的公平原則和量能納稅原則，反而帶來(lái)了不公平，甚至導(dǎo)致“逆調(diào)節(jié)”。

首先，并沒(méi)有將個(gè)人所得全部納入個(gè)人所得稅計(jì)征范圍，特別需要加大收入再分配調(diào)節(jié)力度的薪酬之外的一些高收入，卻調(diào)節(jié)不到或力度過(guò)低。目前，我國(guó)個(gè)人所得稅包括薪酬、稿酬、經(jīng)營(yíng)所得等11類。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和個(gè)人收入來(lái)源多元化，個(gè)人收入所得形式非上述11類所能涵蓋。比如，廠主型的富豪，不給自己開(kāi)工資或僅象征性地開(kāi)工資，就可以全部或大部規(guī)避超額累進(jìn)稅率的調(diào)節(jié)機(jī)制。又如城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量城市周邊居民獲得大量房產(chǎn)和補(bǔ)償收入，從補(bǔ)償其失地?fù)p失的角度看，房產(chǎn)所得合理合法，但既然有收入（貨幣和非貨幣）就應(yīng)該繳納個(gè)人所得稅。此外，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，房屋產(chǎn)權(quán)所有人將房屋產(chǎn)權(quán)無(wú)償贈(zèng)與與其有特殊關(guān)系的人（包括：（1）配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兄弟姐妹；（2）贈(zèng)與對(duì)其承擔(dān)直接撫養(yǎng)或者贍養(yǎng)義務(wù)的撫養(yǎng)人或者贍養(yǎng)人；（3）依法取得房屋產(chǎn)權(quán)的法定繼承人、遺囑繼承人或者受遺贈(zèng)人等，均免征個(gè)人所得稅。對(duì)于這類特殊關(guān)系的受贈(zèng)者，也應(yīng)區(qū)別對(duì)待，比如對(duì)未成年或無(wú)勞動(dòng)能力的子女，免征個(gè)稅體現(xiàn)親情和人文關(guān)懷，而對(duì)于已成年且有勞動(dòng)能力的子女，在遺產(chǎn)贈(zèng)與稅缺失的情況下，再免征個(gè)人所得稅，則顯然無(wú)法體現(xiàn)“量能納稅”（納稅能力強(qiáng)的人多納稅）原則，更是顯失公平：靠辛勤勞動(dòng)和智慧獲取的收入納稅，而“不勞而獲”的收入免稅。

其次，同類收入適用不同的計(jì)稅方法和稅率。現(xiàn)行個(gè)人所得稅法將勞動(dòng)所得分為三類且分別適用不同的計(jì)稅方法。三類勞動(dòng)所得包括：薪酬所得、勞務(wù)所得和稿酬，薪酬所得計(jì)稅方法分別為在減除薪酬所得費(fèi)用基礎(chǔ)上適用7級(jí)累進(jìn)稅率，勞務(wù)所得在一次性扣除基礎(chǔ)上按適用20%的比例稅率，稿酬適用20%比例稅率，并按應(yīng)納稅額減征百分之三十。在過(guò)去薪酬所得占主體的情況下，分別適用不同政策差異及其所導(dǎo)致的征管難度尚不明顯，隨著用工制度和雇傭關(guān)系多元化，薪酬和勞務(wù)之間的邊界越發(fā)模糊，試圖作出清晰界定也越發(fā)困難。

第三，同類所得適用不同的政策。典型的例子為財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移所得，近年來(lái)，隨著全國(guó)二手房交易市場(chǎng)的火爆，房產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)個(gè)人所得稅收入規(guī)模大幅增加。目前對(duì)于個(gè)人出售家庭非唯一住房需要繳納個(gè)人所得稅，計(jì)征時(shí)依能查到原值與否，分別適用不同的計(jì)征方法。能查到原值的房產(chǎn)按照房產(chǎn)差價(jià)（網(wǎng)簽價(jià)-原值）的20%計(jì)征，查不到原值的或公房，按照網(wǎng)簽價(jià)的1%計(jì)征。同一地段相同市場(chǎng)價(jià)的房子，在出售時(shí)，因房屋狀態(tài)不同，個(gè)人所得稅稅負(fù)差異巨大。比如，現(xiàn)在網(wǎng)簽價(jià)為400萬(wàn)的房子，因是房主家庭名下非唯一住房需要繳納個(gè)人所得稅，如果是公房，則需繳納個(gè)稅4萬(wàn)元。如果是商品房，較早購(gòu)入，相應(yīng)原值較低，假設(shè)原值為100萬(wàn)，則需繳納個(gè)稅60萬(wàn)。如果購(gòu)入較晚原值較高，假設(shè)原值為300萬(wàn)，則需繳納個(gè)稅20萬(wàn)。同樣市價(jià)的一套房子，個(gè)稅可以從4萬(wàn)到60萬(wàn)不等，相差15倍。本來(lái)這些政策的出臺(tái)，寓抑制炒房（快買(mǎi)快賣(mài)）的調(diào)控目標(biāo)在其中，但事實(shí)上恰恰增加了長(zhǎng)期居住持有者的稅負(fù)，事實(shí)上起到了“逆調(diào)節(jié)”的作用。從中也可以看出，這些政策已然忽視了個(gè)人所得稅制設(shè)計(jì)的基本原則（量能納稅原則），稅負(fù)既與所得類型無(wú)關(guān)，也與所得者狀態(tài)無(wú)關(guān)，稅負(fù)甚至被一些無(wú)關(guān)緊要的因素所決定而大相徑庭。

上述僅列舉了我國(guó)個(gè)人所得稅稅制不完善帶來(lái)的部分負(fù)面影響，我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制真到了必須綜合施治作出配套改革完善的時(shí)候了。但歷數(shù)自1994年現(xiàn)行個(gè)人所得稅基本框架確定以來(lái)的歷次改革，除了利息所得稅開(kāi)征又暫停征收之外，其他改革均是圍繞“起征點(diǎn)”提高而展開(kāi)，未在“綜合”方面邁進(jìn)。似乎在社會(huì)中形成了一種觀念，中國(guó)個(gè)稅只有“起征點(diǎn)”有問(wèn)題，中國(guó)個(gè)稅的問(wèn)題只有通過(guò)提高“起征點(diǎn)”才能解決，而人們恰恰忘記了早在2003年十六屆三中全會(huì)便提出的個(gè)人所得稅改革目標(biāo)——建立“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)人所得稅制。這不能不說(shuō)，因?yàn)檫^(guò)度關(guān)注個(gè)稅“起征點(diǎn)”提高，而將民眾注意力引向了錯(cuò)誤方向，決策部門(mén)的大量時(shí)間和精力也消解于解釋和設(shè)計(jì)“起征點(diǎn)”政策上，這實(shí)際上如同舍本而逐末。

我國(guó)迫切需要進(jìn)行

綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革

關(guān)于綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的特點(diǎn)與好處的分析已非常充分，在此無(wú)需展開(kāi)重復(fù)討論。簡(jiǎn)單地說(shuō)，綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制是在總體上不區(qū)分收入類型和性質(zhì)但對(duì)特殊所得（比如資本利得）又區(qū)別對(duì)待的情況下，充分考慮個(gè)人（家庭）的實(shí)際支出偏好多元和支出水平相異的情況，按照支付能力原則，科學(xué)設(shè)計(jì)稅制。其優(yōu)點(diǎn)在于，最大限度地體現(xiàn)公平的量能納稅原則，且簡(jiǎn)便征管（無(wú)需區(qū)分所得類型）。但是，其在管理上的要求顯然比分類征收為高，在此有必要強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)個(gè)人所得稅改革對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代財(cái)稅制度體系的建立乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)具有戰(zhàn)略意義，對(duì)于正在進(jìn)行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革至關(guān)重要。

1．個(gè)人所得稅改革可以促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)在初次分配（生產(chǎn)環(huán)節(jié)）中發(fā)揮配置資源的決定性作用，以激發(fā)市場(chǎng)活力，提高生產(chǎn)效率，力求將經(jīng)濟(jì)“蛋糕”做到最大；政府在再分配環(huán)節(jié)（稅收與社保環(huán)節(jié)）發(fā)揮收入分配的優(yōu)化作用，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。通過(guò)二者的合理有機(jī)配合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。在此框架下形成的稅收理論要求一國(guó)稅收制度（體系）的設(shè)計(jì)，要盡量減少對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)資源配置的影響，初次分配盡可能保持稅收“中性”，到了再分配環(huán)節(jié)，則要注重合理地區(qū)別對(duì)待“抽肥補(bǔ)瘦”，抑制兩極分化。稅收是打入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“楔子”，在籌集政府履職的必要資金收入同時(shí)，必然對(duì)資源配置和收入分配產(chǎn)生影響。為此，各國(guó)基于本國(guó)實(shí)際情況（如征管能力）利用稅種之間搭配（直接稅和間接稅搭配等）以及稅種替代（以增值稅替代傳統(tǒng)營(yíng)業(yè)稅）等方式，努力尋求各項(xiàng)稅收職能的充分發(fā)揮。

總體而言，因間接稅多在商品與服務(wù)的生產(chǎn)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)征收，與價(jià)格關(guān)系密切，相應(yīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系下，參與初次分配；而直接稅（如個(gè)人所得稅）參與再分配。這就意味著，需以間接稅的稅制優(yōu)化設(shè)計(jì)（如營(yíng)改增），改進(jìn)初次分配，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。而在我國(guó)間接稅占比遠(yuǎn)高于直接稅占比的當(dāng)下以及未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，需要非常重視改革完善個(gè)人所得稅制，通過(guò)寬稅基和嚴(yán)征管，積極發(fā)揮個(gè)人所得稅籌集收入時(shí)的再分配功能，使其收入規(guī)模有所成長(zhǎng)并促成我國(guó)直接稅比重的逐步提高，降低間接稅占比，進(jìn)而減少我國(guó)稅制體系對(duì)生產(chǎn)的干擾，促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮；同時(shí)以更有力度的直接稅調(diào)節(jié)收入分配、縮減收入分配差距、促成社會(huì)和諧，助力共同富裕。這是更好地發(fā)揮政府作用的題中應(yīng)有之義。個(gè)人所得稅稅制完善本身便是政府制度供給的重要組成部分，個(gè)人所得稅參與再分配核算，相應(yīng)給政府在再分配環(huán)節(jié)發(fā)揮作用提供了有力的制度型調(diào)控工具。

適當(dāng)縮減收入分配差距已無(wú)可回避，理論和實(shí)踐均表明了政府在解決收入分配問(wèn)題中的不可推卸的責(zé)任的重要性。盡管個(gè)人所得稅不是唯一的手段，但它卻是不可或缺的手段。

2．個(gè)人所得稅改革對(duì)于我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)稅制度乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義

財(cái)稅制度安排包括解決政府“錢(qián)從哪里來(lái)”問(wèn)題的稅收與非稅收入，解決“錢(qián)用到哪里去”問(wèn)題的支出、轉(zhuǎn)移支付以及資金收支的標(biāo)準(zhǔn)化載體即預(yù)算等一系列體制、制度、機(jī)制的典章式規(guī)定，所處理的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，是處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的三大基本關(guān)系：政府與市場(chǎng)主體的企業(yè)之間，中央政府與地方各級(jí)政府之間，以及公權(quán)體系與公民之間的財(cái)力、資源、利益分配。財(cái)政之所以成為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，預(yù)算之所以反映政權(quán)活動(dòng)的范圍、方向和重點(diǎn)，財(cái)稅分配之所以與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)而牽一發(fā)動(dòng)全身，財(cái)政史之所以既反映社會(huì)進(jìn)化中的階段、結(jié)構(gòu)演變，又反映社會(huì)正義、文明程度的發(fā)展，財(cái)政改革之所以要為全面改革“既打頭又殿后”提供全面支撐，都是因?yàn)檎c千千萬(wàn)萬(wàn)家企業(yè)、中央政府與地方各級(jí)政府、公權(quán)體系與公民或納稅人之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，必然地體現(xiàn)于交匯于財(cái)政體制，相應(yīng)的，財(cái)稅制度于國(guó)家治理的意義就不言而喻了。

現(xiàn)代財(cái)稅制度是在處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，基于分配機(jī)制“三位一體”處理好政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系。現(xiàn)代財(cái)稅制度又以個(gè)人所得稅稅制完善、個(gè)人所得稅收收入充裕為特征。除了具有國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“自動(dòng)穩(wěn)定器”作用外，相較于其他稅種，個(gè)人所得稅更能夠體現(xiàn)納稅人與負(fù)稅人的統(tǒng)一，大大縮減稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，降低因稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁帶來(lái)的不確定性，將公權(quán)與公民之間的財(cái)政關(guān)系更加直接化，這一點(diǎn)對(duì)于當(dāng)下推進(jìn)中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程至關(guān)重要。通過(guò)改革完善個(gè)人所得稅制，使收入增長(zhǎng)中的更多的國(guó)民成為納稅人，使其充分認(rèn)識(shí)自己作為納稅人的責(zé)任和權(quán)利，強(qiáng)化其監(jiān)督政府民主理財(cái)?shù)囊庾R(shí)，進(jìn)而加快推進(jìn)我國(guó)政府民主理財(cái)、法治理財(cái)乃至我國(guó)民主化進(jìn)程，既有必要，也是必然。

從居于現(xiàn)代化進(jìn)程前列的國(guó)家來(lái)看，其稅制大多早早呈現(xiàn)出以“個(gè)人”（或家庭）作為納稅主體的特征，最大限度排除“稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁”機(jī)制，而我國(guó)恰是典型的以“企業(yè)”作為納稅主體，無(wú)論是增值稅（營(yíng)業(yè)稅）、消費(fèi)稅以及企業(yè)所得稅這類“大”稅種，還是房產(chǎn)稅、城建稅乃至耕地占用稅等“小”稅種，均是企業(yè)作為納稅人。從終極意義上而言，流轉(zhuǎn)稅（間接稅）稅負(fù)最終主要由“個(gè)體”（個(gè)人或家庭）承擔(dān)，但在長(zhǎng)長(zhǎng)的轉(zhuǎn)嫁鏈條中，在一定時(shí)期內(nèi)，“企業(yè)”則被迫承擔(dān)著暫時(shí)未轉(zhuǎn)嫁出去的稅負(fù)，這對(duì)資源配置形成了事實(shí)上的較大影響，干擾了市場(chǎng)配置資源決定性作用的發(fā)揮，也引出了另外一個(gè)近年來(lái)熱議的話題，即宏觀稅負(fù)水平不高與微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體稅負(fù)痛苦高的悖論。無(wú)論橫向比較還是縱向比較，無(wú)論是國(guó)際比較還是與我國(guó)財(cái)政支出剛性需求比較，我國(guó)宏觀稅負(fù)水平的確不算高，但市場(chǎng)微觀主體與消費(fèi)大眾中的低中收入階層對(duì)稅負(fù)的感受卻是痛苦程度相當(dāng)高。研究表明，我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)稅制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，個(gè)人所得稅改革是戰(zhàn)略層面上的重點(diǎn)選項(xiàng)之一，所以列入了財(cái)政配套改革方案作為必成任務(wù)。通過(guò)個(gè)人所得稅改革，提高直接稅占比進(jìn)而降低間接稅制占比，對(duì)于建立以所得稅和流轉(zhuǎn)稅雙主體稅制結(jié)構(gòu)、以“個(gè)體”為納稅人的現(xiàn)代稅制，具有舉足輕重的分量。

3．個(gè)人所得稅改革對(duì)于實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升經(jīng)濟(jì)活力具有重要的配合作用

如前所述，我國(guó)間接稅的特點(diǎn)是：（1）主要是對(duì)企 業(yè)征；（2）有營(yíng)業(yè)額就征；（3）按比例稅率征。這意味著企業(yè)無(wú)論規(guī)模大小、無(wú)論盈利與否，“開(kāi)門(mén)”便有稅，且在“以票控稅”的征管制度下，幾乎沒(méi)有避稅 的空間和可能。一項(xiàng)調(diào)查表明，個(gè)體工商戶所繳納的稅收中，至少62%以上為流轉(zhuǎn)稅。在這種情況下，我國(guó)稅制呈現(xiàn)出很強(qiáng)的“累退性”特點(diǎn)。傳統(tǒng)的稅制“累退 性”理論是指因比例稅率帶來(lái)的收入分配的累退性，即稅收負(fù)擔(dān)無(wú)法隨收入的增加而增加。而此處談到的累退性是指對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的累退性。這種以間接稅為主的稅制 結(jié)構(gòu)，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的累退性，即對(duì)于諸多盈利能力微弱的中小微企業(yè)而言，因經(jīng)營(yíng)形式單一、股權(quán)形式簡(jiǎn)單、與政府談判能力弱，其能夠享受到的稅收優(yōu)惠和財(cái) 政補(bǔ)貼非常有限，卻與中大企業(yè)承擔(dān)著同樣的流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)，其稅收痛苦程度高則不言自明。

在業(yè)已明確表述的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”實(shí)施中，上 述問(wèn)題的破解正是需要改革個(gè)人所得稅，通過(guò)拓寬稅基、按“支付能力”原則實(shí)施區(qū)別對(duì)待，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)加征管，來(lái)提供個(gè)人所得稅總收入，進(jìn)而降低間接稅占比。這種 情況下，企業(yè)流轉(zhuǎn)稅名義稅率降低，而雇傭勞動(dòng)力的稅收成本未必增加，這是由于個(gè)人所得稅的增加主要通過(guò)拓寬稅基、增加高收入者稅負(fù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。從目前個(gè)人收入 格局來(lái)看，高收入者的稅收貢獻(xiàn)占比卻不高，這個(gè)優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的臂力空間，亟待打開(kāi)。

個(gè)人所得稅改革的思路和政策要點(diǎn)

建立以綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制的目標(biāo)早已明確，在此目標(biāo)下，按照寬稅基、嚴(yán)征管、體現(xiàn)量能納稅的原則，中央提出以“總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、創(chuàng)造條件，加快推進(jìn)”的思路實(shí)施個(gè)人所得稅改革。

寬稅基是指應(yīng)盡可能將個(gè)人（家庭）所有收入，包括貨幣性和非貨幣性的收入均納入征稅范圍。對(duì)納稅人，應(yīng)盡可能覆蓋除低收入者之外的全部社會(huì)成員。比如， 在考慮納稅人范圍時(shí)，可以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的城鎮(zhèn)居民收入為參考依據(jù)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局按可支配收入將我國(guó)城鎮(zhèn)居民由低到高劃分為5個(gè)組，可以根據(jù)各組收入戶的可支配 收入情況，劃定基本寬免額，原則上保證僅低收入者的上線或中等偏下收入者的下線以下的社會(huì)成員免交個(gè)人所得稅，而其他人員均納稅，保證寬稅基原則的實(shí)現(xiàn)。

嚴(yán)征管是依法征稅應(yīng)收盡收之意，這是一種保護(hù)老實(shí)人、約束偷漏稅行為、打擊逃稅者而培養(yǎng)誠(chéng)信納稅文化的長(zhǎng)效機(jī)制。體現(xiàn)量能納稅原則就是考慮根據(jù)實(shí)際支付能力來(lái)設(shè)計(jì)稅制，這由收入和支出兩個(gè)因素決定。從收入側(cè)來(lái)看，除極個(gè)別收入形式外（如資本利得等），不分收入形式和性質(zhì)，均應(yīng)納入綜合計(jì)稅的稅基，統(tǒng)一征稅辦法；從支出側(cè)來(lái)看，應(yīng)充分考慮每個(gè)個(gè)體（個(gè)人或家庭）的實(shí)際支出形式和結(jié)構(gòu)的差異性，采取有差別的寬免額制度，即1+X款免額制度，1是指統(tǒng)一的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)可隨CPI指數(shù)變化定期（比如三年）調(diào)整。X是指根據(jù)個(gè)體納稅人的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行區(qū)別化和常規(guī)化動(dòng)態(tài)調(diào)整的寬免部分。可考慮納入動(dòng)態(tài)的常規(guī)調(diào)整的因素包括：個(gè)人家庭贍養(yǎng)情況、大病醫(yī)療支出、消費(fèi)和住房信貸利息支出、教育支出以及個(gè)人職業(yè)發(fā)展培訓(xùn)支出等。

納稅主體上可以先從以個(gè)人為申報(bào)單元，逐漸過(guò)渡到由納稅人自主選擇個(gè)人或家庭為申報(bào)單元的申報(bào)模式。我國(guó)家庭概念比較寬泛，目前難以形成一個(gè)技術(shù)上可操作的家庭單元定義，因此在改革起步階段，可以先以個(gè)人為申報(bào)單元。但如以家庭為申報(bào)單元，更能體現(xiàn)量能納稅原則，因此應(yīng)成為未來(lái)改革方向。之所以最終將申報(bào)模式的選擇權(quán)交還給 納稅人，是為了避免因個(gè)稅而導(dǎo)致一些不利于社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)象（比如目前為規(guī)避房產(chǎn)交易稅收而出現(xiàn)的“假離婚”現(xiàn)象）。

綜合部分的稅率采用 超額累進(jìn)稅率。稅率設(shè)計(jì)原則是簡(jiǎn)化征管且保證稅率的有效性。同時(shí)，保證低收入者納稅但稅負(fù)很輕，滿足既培養(yǎng)納稅人納稅意識(shí)又不對(duì)其構(gòu)成較重負(fù)擔(dān)的要求；中 等收入者稅負(fù)較輕，盡量不傷及中等收入者的工作與消費(fèi)積極性，有利于對(duì)中等收入階層的培養(yǎng)和促進(jìn)中產(chǎn)階級(jí)的形成；高收入者所面臨的最高邊際稅率名義稅負(fù)比 照現(xiàn)薪酬所得的7級(jí)超額累進(jìn)稅率最高檔（45%），也可以設(shè)計(jì)為是降低的，但考慮到實(shí)際生活中，高收入階層的薪酬外收入所占其總收入的比重明顯高于中、低 收入階層，而原來(lái)這些收入得不到“超額累進(jìn)”的調(diào)節(jié)，且很容易偷逃稅收，但在新個(gè)人所得稅的“綜合”部分覆蓋下，這些收入將一并納入較高邊際稅率的征收范 圍，執(zhí)行的結(jié)果必定是這些人的實(shí)際稅負(fù)上升。這能夠更好體現(xiàn)量能納稅、多得多繳稅的原則，也將大大消除目前存在的“逆調(diào)節(jié)”因素，強(qiáng)化調(diào)減收入差距的再分 配，并增強(qiáng)個(gè)人所得稅籌集收入的能力。

具體征管上，可考慮以年為納稅時(shí)間單位，實(shí)行源泉扣繳與自行申報(bào)相結(jié)合，年終匯算清繳，多退少 補(bǔ)。工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、利息、股息、紅利等各項(xiàng)所得實(shí)行源泉扣繳，其他所得由納稅人自行申報(bào)。次年第一季度結(jié)束前，所有納稅人自行申報(bào)，根據(jù)已繳 納和應(yīng)繳納情況，補(bǔ)稅或退稅。源泉扣繳旨在防止稅收流失，同時(shí)保證稅款均勻入庫(kù)。自行申報(bào)旨在培養(yǎng)納稅人納稅意識(shí)并輔助源泉扣稅、減少稅收流失。

從近期看，應(yīng)盡快將勞動(dòng)所得歸并，統(tǒng)一征稅辦法，同時(shí)積極創(chuàng)造條件為未來(lái)深化改革奠定基礎(chǔ)。綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅得以順利實(shí)施的前提條件，是現(xiàn) 金量的減少和納稅人收支信息的完備和共享。從目前現(xiàn)實(shí)來(lái)看，減少現(xiàn)金使用的條件已經(jīng)具備，制度和技術(shù)都有支撐，銀行卡、POS機(jī)普遍使用，未來(lái)可大力推廣 個(gè)人支票的使用。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)家庭或個(gè)人的各類收支、信用信息已經(jīng)比較完備，中國(guó)政府部門(mén)信息化有后發(fā)優(yōu)勢(shì)而走在世界前列，現(xiàn)在最需要做的是，打 破部門(mén)利益局限、實(shí)現(xiàn)信息有條件的共享和使用。因此，建議由國(guó)務(wù)院牽頭，以各相關(guān)職能部門(mén)數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，建立包括個(gè)人基本信息和財(cái)務(wù)以及信用信息的數(shù)據(jù) 庫(kù)系統(tǒng)，為個(gè)人所得稅改革創(chuàng)造技術(shù)條件。該系統(tǒng)的建設(shè)不僅于個(gè)稅改革具有重要意義，對(duì)于我國(guó)信用社會(huì)建設(shè)、規(guī)范個(gè)人行為均具有十分重要的意義。

（賈康系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)；梁季系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員）