◎仲相

近日，溫州20年住宅土地使用權到期，產權人需交房價三成“續(xù)期”的新聞燃爆“朋友圈”，各大新聞媒體跟進報道不斷。輿論高度關注之下，溫州國土局緊急澄清“土地證續(xù)期需繳數十萬系誤讀”，表示其正在向上級反映，希望從頂層設計解決問題；對于現在想要續(xù)期的市民，可以優(yōu)先辦理，但呼吁大家暫緩房產交易，等政策出臺。

雖然物權法第149條規(guī)定住宅用地使用權到期自動續(xù)期，但自動續(xù)期是否收費，具體程序如何卻并未規(guī)定。現實需求倒逼立法者和政策制定者盡快明確自動續(xù)期的具體操作方式，如不能及時合理地做出頂層設計，此類事件將無可避免地持續(xù)出現、發(fā)酵并引發(fā)民意動蕩，該問題已無擱置余地。

在各種解決方案中，認為應將物權法規(guī)定的自動續(xù)期明確為免費續(xù)期，是頗為典型和主流的一種意見。作為改革開放近四十年來的重要成就，我國居民絕大多數已經成為有恒產者。

根據中國社會科學院社會學研究所發(fā)布的2016年《社會藍皮書》，受訪家庭住房自有率為95.4%，其中城鎮(zhèn)居民家庭住房自有率為91.2%，19.7%的家庭擁有兩套以上的住房，人均建筑面積為50平米。因此，免費續(xù)期無疑是惠及絕大多數民眾的利好政策。但該意見最終被立法者和政策制定者接受的可能性不大，理由有二：首先，中國經濟已經度過高速發(fā)展期進入新常態(tài)，城市化進程放緩，人口形勢發(fā)生根本變化，地方政府可開發(fā)土地減少，土地財政難以為繼，地方政府在事權不變的情況下，亟須長期穩(wěn)定的收入來源。面對幾十年開發(fā)建設積累的巨量商品房及其蘊含的巨大財富，地方政府將難以抑制在土地使用權到期后的收費沖動。其次，城市土地歸國家所有目前仍為我國憲法和法律所確立的基本經濟制度，土地使用權到期后“免費續(xù)期”，性質上等同于使房產所有者無償使用國有土地，而且房產越多，其有權無償使用的國有土地面積也越多，這將造成事實上的土地私有，既缺乏正當性，在法理上也難以成立。

基于上述理由，在解決土地使用權續(xù)期問題的頂層設計方案中，應當尊重和保護公民的財產權利，并兼顧地方政府事權與財權相適應的客觀需求。筆者認為，將土地使用權續(xù)期與房地產稅制改革相結合，在土地使用權到期前僅征收房產稅，在土地使用權到期后同時征收房產稅和地產稅，是解決問題的適當出路。

首先，從主要市場經濟國家的經驗來看，房地產稅（或稱不動產稅、物業(yè)稅、財產稅）是非常重要的一種財產稅和地方稅，其占地方稅收總額的比例一般達15%至60%。然而我國自2011年在重慶和上海率先開展房產稅試點以來，爭議就從未間斷，其征收效果并不盡如人意，民眾抵觸情緒較大。其中重要原因之一，即在于我國企業(yè)和個人承受不遜于發(fā)達國家土地所有權的價格，取得的卻僅為期限為40年至70年不等的國有土地使用權，而土地使用權不等同于所有權，其性質并非不動產，理論上不應作為房地產稅的計稅依據。然而我國房產稅試點方案中的計稅依據卻為“應稅住房的市場交易價格”，該計稅依據中既包括民眾擁有所有權的房屋部分價值，也包括民眾不擁有所有權的土地部分價值。顯然，在民眾已經繳納高額土地出讓金的情況下，現行房產稅試點方案有重復征稅（收費）之嫌。因此，房產所有者在土地使用權到期前僅就房產部分繳納房產稅；土地使用權到期后再以另行繳納地產稅，并實現自動續(xù)期的方案，符合稅收公平和正義原則，也有助于提高民眾對房地產稅的接受程度，降低稅收痛苦指數。

其次，土地使用權到期后征收地產稅的方案，符合物權法第149條確定的“自動續(xù)期”原則。物權法是全國人大制定的法律，根據立法法的規(guī)定屬于上位法，土地使用權續(xù)期問題的頂層方案中均不應違反物權法所確立的“自動續(xù)期”原則。因此，土地使用權的續(xù)期無需權利人提出申請，無需批準，也不應以權利人支付下一期限土地出讓金或地產稅為條件。不動產登記管理部門無權以權利人未支付房地產稅為由，拒絕辦理過戶、抵押等登記事項。但同時應考慮賦予房地產稅作為針對特定財產稅收債權的優(yōu)先權屬性（先取特權），其就該不動產的受償順位先于抵押權人和其他普通債權人。這樣既可以充分保護公民的財產權利和交易權利，也能兼顧地方政府的稅收利益。

再次，該方案也有利于實現地方政府利益和民眾利益的雙贏。從成熟市場經濟國家的經驗看，房地產稅是按市場價值的一定比例（以美國為例，稅率約為0.8%至3%，平均約1.5%）作為征稅依據的地方稅，主要用于本地區(qū)基礎設施建設和維護，尤其是支持本學區(qū)教育的主要資金來源。在該方案下，地方政府將有積極性主動提高城市管理規(guī)劃水平和服務意識，避免短期行為，從而在提高本地區(qū)房地產價值的同時，增加房地產稅收。

最后，該方案也有利于提高政府對房價的調控能力。我國實行的是社會主義土地公有制度，但由于地方政府作為土地使用權的供應者，對住宅用地一次性收取最長達70年的土地使用權出讓金，這是各地房價高昂的原因之一，民眾難以感受到土地公有制度的優(yōu)越性。對于工商業(yè)用地等其他類型土地，地方政府卻有各種土地出讓金減免或返還辦法。若能從頂層設計上明確房地產稅的計稅方法、標準和減免條件，結合“自動續(xù)期”原則，那么地方政府可根據市場情況靈活確定一次性繳納的土地使用權出讓金年限，或針對不同群體（首次置業(yè)者、低收入者、農民工等）設置較短的土地出讓金繳納方案，從而實現“去庫存”等房地產調控目標。而土地使用權期限屆滿后所增加物業(yè)持有成本，則有利于減少屯房、炒房等房地產投機行為。

需要補充說明的是，物權法第149條所確定的“自動續(xù)期”原則，僅針對住宅建設用地使用權。筆者認為，由于其他非住宅用地使用權的期限通常更短更有緊迫性，故除非在土地使用權出讓合同中另有明確約定，也應在頂層設計方案中按同一規(guī)則一并解決。

（本文轉載自《法制日報》）