“天無(wú)三日晴，地?zé)o三尺平，人無(wú)三兩銀”，說(shuō)的是貴州。由于橋梁、隧道幾乎要占到一條路的一半，貴州陸路建設(shè)成本比全國(guó)平均水平高約50%。而貴州財(cái)政緊張，人均GDP全國(guó)末數(shù)。然而，貴州卻成為西部第一個(gè)實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速”的省份，高速公路通車?yán)锍坛^(guò)5100公里，“十三五”期間貴州還將完成7000億元左右的交通建設(shè)總投資。

窮省如何辦大交通？答案就是創(chuàng)新投融資模式：從2007年起，貴州打破“上級(jí)撥多少錢修多少路”的思維，采取PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式，吸引社會(huì)資本參與交通建設(shè)，打出特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作、政府補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼等各種“組合拳”，助推全省交通建設(shè)發(fā)展。

不管誰(shuí)所有，只要能修路就行

站在世界第二高橋、主跨徑達(dá)1130米的懸索橋——貴州省清水河大橋向下俯瞰，云霧繚繞青山、激流沖刷溪谷。很難想象這樣一個(gè)全年70%都是雨雪天氣、地勢(shì)險(xiǎn)峻的狹窄河谷，短短29個(gè)月就完成了原本需要4年才能完成的控制性工程，光建設(shè)所需的鋼材、水泥、砂石等材料重量就達(dá)90萬(wàn)噸。

“當(dāng)貴州提出‘縣縣通高速’的發(fā)展目標(biāo)時(shí)，連很多搞交通的人都認(rèn)為不太可能實(shí)現(xiàn)。”貴州省交通運(yùn)輸廳黨委書記、廳長(zhǎng)王秉清回憶，當(dāng)時(shí)，省市縣三級(jí)政府投入資金十分有限，根本實(shí)現(xiàn)不了“縣縣通高速”的目標(biāo)。

“無(wú)論什么形式，只要能發(fā)展就行；不管誰(shuí)所有，只要能修路就行。”王秉清表示，2008年，貴州省委、省政府一舉打破“上級(jí)撥多少錢修多少路”和“等靠要”的傳統(tǒng)做法，開始了“縣縣通高速公路”的規(guī)劃編制工作，充分利用好國(guó)家傾斜政策、補(bǔ)助資金和交通規(guī)劃資金，創(chuàng)新PPP商業(yè)模式，引入外部資金，為籌措貴州省高速公路的建設(shè)資金蹚出了新路。

數(shù)據(jù)顯示，2008年至2015年，貴州“縣縣通高速公路”建設(shè)總投資達(dá)到4111億元，8年新建成高速公路4206公里，提前3年實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速公路”的目標(biāo)。

貴州省交通運(yùn)輸廳總規(guī)劃師邱禎國(guó)表示，“如果政企沒(méi)有共同創(chuàng)新出這個(gè)模式，完全由政府籌措資金，貴州完成‘縣縣通高速’至少要到2018年或者更晚。就是這個(gè)模式的創(chuàng)新，讓政府解決了巨額籌資問(wèn)題，而且不用因直接參與建設(shè)管理而付出相應(yīng)的管理成本。”

創(chuàng)新投資模式，貴州想出了六套方案

貴州最初嘗到PPP模式甜頭的項(xiàng)目是2007年開工的貴陽(yáng)—都勻高速公路。該公路“總投資75億元，由于地形復(fù)雜，項(xiàng)目橋隧比例達(dá)60%，該項(xiàng)目平均每公里投資近1億元，是當(dāng)時(shí)貴州省造價(jià)最高的高速公路項(xiàng)目。如果僅僅依靠政府舉債投資的老辦法，貴州省和黔南州有限的財(cái)力都會(huì)承受巨大壓力。”邱禎國(guó)表示。

于是，貴州省政府與中國(guó)交建共同進(jìn)行投資模式創(chuàng)新：采用BOT+EPC（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交+設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工）的方式投資建設(shè)該項(xiàng)目。中國(guó)交建負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，高速公路的收費(fèi)收益以及沿線服務(wù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)收益就成為企業(yè)回收投資的保障，待達(dá)到合同年限后企業(yè)再將公路的運(yùn)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給政府。

在貴州首創(chuàng)這一模式后，國(guó)家吸收了貴州經(jīng)驗(yàn)，并在頒布《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》時(shí)加上了“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”作為可不進(jìn)行招標(biāo)的情形。

此后，貴州不斷推出升級(jí)版，包括“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”“股權(quán)合作+EPC+運(yùn)營(yíng)期政府補(bǔ)貼”“融資+合作”“社會(huì)資本獨(dú)資+EPC+運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼”“社會(huì)資本+基金+EPC+運(yùn)營(yíng)期政府補(bǔ)貼”等。在這些新模式的驅(qū)動(dòng)下，貴州已建和在建高速公路項(xiàng)目共計(jì)29個(gè)約1939公里，吸引和鼓勵(lì)各類大型企業(yè)集團(tuán)以相應(yīng)方式投資建設(shè)貴州高速公路，總投資約2098億元。

“過(guò)去，傳統(tǒng)的政府和企業(yè)的關(guān)系是兩條線，橋歸橋、路歸路。現(xiàn)在，國(guó)家通過(guò)PPP把政府的手和市場(chǎng)的手協(xié)同起來(lái)，共同配置資源，實(shí)際上是政府讓出空間來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性、創(chuàng)造性。”在中國(guó)財(cái)政科學(xué)院院長(zhǎng)劉尚?？磥?lái)，PPP是一項(xiàng)重大改革。

實(shí)現(xiàn)政企雙贏，PPP還在路上

“除了高速公路建設(shè)方面，我省還在農(nóng)村公路和國(guó)省道改造上運(yùn)用了政府購(gòu)買服務(wù)方式，實(shí)際上，PPP模式更多的是在為政府分擔(dān)財(cái)政壓力。”王秉清說(shuō)，當(dāng)前貴州正處于彎道取直、后發(fā)趕超的攻堅(jiān)時(shí)期，資金需求已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府財(cái)力供給水平，而PPP模式能形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心副主任焦小平則更看重PPP在效用整合方面的作用：“PPP放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，選擇專業(yè)的人做專業(yè)的事，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式提高整體公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，讓有限的財(cái)政資金多辦事、辦好事。”

為了保證中標(biāo)企業(yè)的營(yíng)收效益，貴州探索出項(xiàng)目建設(shè)整體打包的形式，“將效益好的路和效益不好的路進(jìn)行捆綁融資，實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，由統(tǒng)一的市場(chǎng)主體來(lái)運(yùn)營(yíng)，避免一些項(xiàng)目成‘香餑餑’，一些項(xiàng)目卻無(wú)人問(wèn)津。”王秉清說(shuō)。

為此，貴州還加強(qiáng)了制度建設(shè)，出臺(tái)了如《貴州省高速公路PPP項(xiàng)目管理辦法》，制定前期工作代辦制、征地拆遷包干制等優(yōu)惠政策，保障政府和企業(yè)雙方的互利共贏。

記者注意到，在貴州省的交通藍(lán)圖上，并沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)的身影。王秉清解釋，“首先交通項(xiàng)目動(dòng)輒上百億元，回報(bào)率只有4%—8%，我們沒(méi)有真正感覺(jué)到哪個(gè)民營(yíng)企業(yè)能投200億元來(lái)修一條路。”

劉尚希表示，PPP模式只有和整個(gè)經(jīng)濟(jì)形成一種良性的循環(huán)，才能可持續(xù)，未來(lái)才可以避免風(fēng)險(xiǎn)。“當(dāng)前，貴州實(shí)現(xiàn)了縣縣通高速，這有利于形成大物流、大發(fā)展，但是不能說(shuō)貴州有了這些交通基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)就起飛了?？傮w來(lái)看，經(jīng)濟(jì)起飛還取決于貴州的投資環(huán)境、政策引導(dǎo)等等。PPP目前只是招商引資的一種模式，最終如果實(shí)現(xiàn)了貴州老百姓收入的持續(xù)提高，才可能形成經(jīng)濟(jì)的良性大循環(huán)。”