在特大城市限制人口、中小城鎮(zhèn)擴(kuò)容的情況下，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展，紛紛提出２０２０年、２０３０年人口倍增的目標(biāo)。國務(wù)院有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至２０１６年５月，全國縣以上新城新區(qū)超過３５００個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)３４億。

２０１５年，我國城鎮(zhèn)化率為５６．１％，“十三五”規(guī)劃綱要提出，到２０２０年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)６０％，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)４５％。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員李佐軍說：“目前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為３９．９％，未來還要提高５個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于有１億人在城鎮(zhèn)落戶，任務(wù)艱巨。”

然而，比起這個(gè)艱巨的任務(wù)，一些地方提出了更加宏偉的目標(biāo)。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)查顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至２０１６年５月，全國縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量３５００多個(gè)。據(jù)該中心此前發(fā)布的調(diào)查顯示，這些新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)到３４億。

國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究顯示，３５００多個(gè)新城中，國家級(jí)新區(qū)１７個(gè)；各類國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)，旅游度假區(qū)等約５００個(gè)；各類省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)１６００多個(gè)；較大規(guī)模的市產(chǎn)業(yè)園１０００個(gè)；縣以下的各類產(chǎn)業(yè)園上萬計(jì)。

“規(guī)劃人口３４億，約相當(dāng)于中國目前人口規(guī)模的２．５倍，足以裝下全世界約一半人口。”華南城市規(guī)劃學(xué)會(huì)會(huì)長、暨南大學(xué)管理學(xué)院教授胡剛表示，這種規(guī)劃顯然脫離實(shí)際。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，中國人口的生育高峰已經(jīng)過去，即便全面放開二胎，人口增速不會(huì)出現(xiàn)大幅上漲，城鎮(zhèn)化的主要增量來源于進(jìn)城農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口?？紤]進(jìn)城意愿、落戶能力等多方面因素，不管怎么算，也填不滿３４億人口的“大坑”。

“重要的任務(wù)就是搶人”

如何落實(shí)人口規(guī)劃？西部、西南部幾個(gè)地市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人表示，“我們一個(gè)重要的任務(wù)就是搶人”。除了進(jìn)城農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，一些城市也把人口引進(jìn)目標(biāo)聚焦在區(qū)域和城市間人口流動(dòng)上。

中國區(qū)域科學(xué)研究會(huì)理事長、南開大學(xué)教授郝壽義等受訪專家表示，城市人口規(guī)模差別化調(diào)控的信號(hào)已經(jīng)明確，特大城市嚴(yán)控人口規(guī)模，中小城市加快放開落戶制度。隨著特大城市人口“溢出”，對(duì)小城鎮(zhèn)、小城市來說，可能會(huì)迎來承接一部分大城市轉(zhuǎn)移人口的利好。

然而，現(xiàn)實(shí)中擔(dān)當(dāng)集聚人口重任的中小城市卻面臨尷尬。近期出版的《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告２０１５》顯示，中國農(nóng)民工流向地市級(jí)以上的占７０％以上，流向小城鎮(zhèn)的不到１０％。

北京某事業(yè)單位的小張近期選擇回山東濟(jì)南工作。在他看來，雖然在北京生活成本大，還面臨戶籍、住房等限制，但回老家縣城工作顯然更不現(xiàn)實(shí)，“發(fā)展的機(jī)會(huì)、就業(yè)的機(jī)會(huì)都少得多。”

一些地方不僅面臨引進(jìn)人口難，還處于人口凈流出的“失血”狀態(tài)。記者近日在“小吃之鄉(xiāng)”福建沙縣看到，在縣城新區(qū)，數(shù)十個(gè)樓盤正在促銷，即使一些售出的房子，入住率也并不高。

“為了去庫存，沙縣從２０１４年就停止住宅用地的供應(yīng)。”據(jù)該縣建設(shè)局羅積清總工程師介紹，目前沙縣樓市均價(jià)每平方米四五千元，相對(duì)于高峰期房價(jià)已接近“腰斬”。

福建省沙縣建設(shè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，沙縣全縣人口２６萬多，按照規(guī)劃，到２０３０年城關(guān)人口要達(dá)到３５萬。“現(xiàn)在四分之一的人口都外出從事小吃行業(yè)，人口不凈流出就不錯(cuò)了。”

中山大學(xué)城市與區(qū)域研究中心教授許學(xué)強(qiáng)認(rèn)為，隨著特大城市控制人口規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，人口出現(xiàn)由大城市向中小城市流動(dòng)的跡象，但要“搶人”，需要硬實(shí)力，很多中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，沒有產(chǎn)業(yè)就沒有就業(yè)，再加上公共服務(wù)供給不足，造成中小城鎮(zhèn)仍在“失血”。“首先要明確人來了能做什么，而不是簡(jiǎn)單把人忽悠到城里買房，當(dāng)做去庫存的‘接盤俠’。”許學(xué)強(qiáng)說。

亢奮的城市規(guī)劃根由是土地財(cái)政

“規(guī)劃人口的激進(jìn)擴(kuò)張，背后是地方政府對(duì)土地指標(biāo)的狂熱追求。”胡剛表示，每多一個(gè)人進(jìn)入城鎮(zhèn)化序列，與此對(duì)應(yīng)的人均建設(shè)用地指標(biāo)就多。例如，按照目前人均城市建設(shè)用地１００平方米計(jì)算，２０萬人口和４０萬人口的土地指標(biāo)差別很大，潛在的土地出讓收益就多，根由還是土地財(cái)政在作怪。

最新公布的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》顯示，“十二五”時(shí)期全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長約２０％，遠(yuǎn)高于同期城鎮(zhèn)人口１１％的增幅，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長速度約為同期城鎮(zhèn)人口增幅的１８０％。

專家指出，規(guī)劃、土地、人口三者緊密聯(lián)系，規(guī)劃人口“畫大餅”，直接的影響就是房地產(chǎn)過度開發(fā)，去庫存艱難。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究顯示，云南某城市一個(gè)新區(qū)，招拍掛土地中，住宅高達(dá)７４．６３％，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目只占１５．５３％，工業(yè)項(xiàng)目只有５．２４％。

中原地產(chǎn)首席市場(chǎng)分析師張大偉分析，目前一些三四線城市的新城發(fā)展過多偏重于住宅這一單一模塊，３４億的人口規(guī)劃意味著房地產(chǎn)市場(chǎng)又要大發(fā)展，將進(jìn)一步增加難以消化的商品房庫存。

專家指出，這類行政造城功能單一，很難形成持續(xù)擴(kuò)大和升級(jí)的消費(fèi)需求和服務(wù)需求，不能提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位來吸引人口聚集。中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員蔡翼飛等指出，以規(guī)定地、以建定需的“拍腦袋”規(guī)劃，必然會(huì)讓土地利用粗放低效。

北京交通大學(xué)中國城鎮(zhèn)化研究中心主任趙堅(jiān)認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的新突破應(yīng)主要靠市場(chǎng)機(jī)制而不是政府行政手段，靠行政手段增加中小城市數(shù)量，會(huì)造成嚴(yán)重的資源“空間錯(cuò)配”。

胡剛等人建議，應(yīng)在區(qū)域和省一級(jí)對(duì)發(fā)展方向、人口規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，探索由上而下和由下而上規(guī)劃相結(jié)合。一些基層干部表示，要根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，協(xié)調(diào)好“一張藍(lán)圖繪到底”和城市實(shí)際發(fā)展需要，注重規(guī)劃的延續(xù)性和科學(xué)性。