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每經(jīng)記者 張雯

10月10日，國土資源部、國家發(fā)改委、公安部、人社部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，我國將實(shí)行差別化的用地標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《意見》，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

“我們要像保護(hù)大熊貓一樣來保護(hù)耕地，國家‘十三五’規(guī)劃確定的18.65億畝耕地紅線，必須守住，不能突破。”國土資源部副部長周建春對文件進(jìn)行解讀時(shí)說，“要采取跳出去串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，把好山好水好田融入城市、融入市民生活，建設(shè)用地要‘管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量’”。

“《意見》提出將實(shí)施差別化用地標(biāo)準(zhǔn)，這也意味著，對于地方政府，其用地規(guī)模將與吸納進(jìn)城落戶數(shù)量密切相關(guān)。”中國農(nóng)科院農(nóng)經(jīng)所副研究員郭靜利告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，城鎮(zhèn)化一定是在“宅、地、人”三者關(guān)系均衡下推進(jìn)。

用地新政激勵(lì)城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口

按照《意見》，我國將實(shí)行差別化的用地標(biāo)準(zhǔn)。《意見》指出，綜合考慮城鎮(zhèn)容納空間等因素，現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過100平方米的城鎮(zhèn)，對于進(jìn)城落戶人口，按人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地；現(xiàn)狀人均水平在100-150平方米之間的城鎮(zhèn)，按照人均80平方米標(biāo)準(zhǔn)安排；現(xiàn)狀人均水平超過150平方米的城鎮(zhèn)，按照人均50平方米標(biāo)準(zhǔn)安排。

在差別化的用地標(biāo)準(zhǔn)之下，按照測算，2015-2020年全國新增建設(shè)用地總規(guī)模約3900萬畝，其中包含了進(jìn)城落戶1億人口的各類用地需求，初步估算為1200萬畝。而如果按以往規(guī)劃編制方法，農(nóng)村流動人口只按城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的60%安排用地，1億農(nóng)村流動人口用地約為720萬畝。

在周建春看來，從現(xiàn)行規(guī)劃看，差別化用地標(biāo)準(zhǔn)將可在土地供應(yīng)方面滿足進(jìn)城落戶人口發(fā)展用地需求。

“從《意見》來看，我們未來每一年的用地計(jì)劃指標(biāo)都會與進(jìn)城落戶人口數(shù)量掛鉤。”一位河北保定某鎮(zhèn)管委會負(fù)責(zé)人告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“這對我們來說是一種激勵(lì)措施，讓我們通過發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)、健全社保體系來吸引、容納農(nóng)民進(jìn)城，進(jìn)而我們可以在上級政府拿到更多用地指標(biāo)來進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在我看來，這有助于形成農(nóng)民‘用腳投票’的良性循環(huán)，即我們產(chǎn)業(yè)發(fā)展好了農(nóng)民愿意來，農(nóng)民來落戶了我們的產(chǎn)業(yè)又能得到用地。”

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化“宅、地、人”均衡發(fā)展

中小城鎮(zhèn)，是農(nóng)村戶籍人口實(shí)現(xiàn)“就近城鎮(zhèn)化”的便利途徑，也因此在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中地位特殊，被寄予“厚望”。

郭靜利認(rèn)為，“新增建設(shè)用地指標(biāo)與農(nóng)村進(jìn)城落戶人口數(shù)量相掛鉤，其核心目的在于鼓勵(lì)中小城鎮(zhèn)承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，《意見》中也特別指出了‘超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地’，政策目標(biāo)十分清晰，即通過指標(biāo)掛鉤，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化‘宅、地、人’三者關(guān)系的均衡發(fā)展，不能‘人進(jìn)城了地沒了’，新型城鎮(zhèn)化是要以人為核心，同時(shí)要注重提高土地利用效率。”

《意見》指出，要結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的要求，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，通過整理復(fù)墾，增加耕地面積。

按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

周建春表示，在我國，農(nóng)民問題主要是土地問題。如何切實(shí)保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的權(quán)益，是《意見》的重點(diǎn)內(nèi)容。為解決進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)人口后顧之憂，《意見》提出，現(xiàn)階段不得以退出農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件；充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，保障其合法權(quán)益。