與房地產市場相關的制度建設至少包括四個方面：一是土地制度，二是住房制度，三是投融資制度，四是稅制改革。四項制度改革合在一起，再加上相關的政策調控，那就是“標本兼治”，實現(xiàn)“治本為上”。

房地產調控政策要跟著制度建設走，政策不僅要“反周期”，還要作合理的區(qū)別對待，以一城一策、一城一案方式貫徹供給側結構性改革的方針。

制度建設必須結合供給側結構性改革的戰(zhàn)略方針，必須解決整個制度體系怎樣符合十八屆三中全會所要求的現(xiàn)代國家治理，怎樣體現(xiàn)在整個制度安排和機制連接方面，使市場的有效作用加上有為和有限的政府作用，促成一切潛力、活力的釋放，在經濟社會發(fā)展過程中走向長治久安。

政策調控不能“打擺子”、“坐過山車”

我想分兩個層次說。第一個層次是，我作為研究者怎么看待中國房地產市場的現(xiàn)狀。

經過十多年的“單邊市”，中國房地產市場在2014年以后進入了明顯分化的狀態(tài)，演變成冰火兩重天的局面，其中“冰”的一邊也焦慮，“火”的一邊也焦慮。“冰”的焦慮是很典型的：在中央強調供給側結構性改革，而且已把它表述為一個戰(zhàn)略方針之后，作為切入點，“三去一降一補”中非常重要的一項是去庫存。根據(jù)一般人的理解，去庫存首先針對的就是房地產市場上大量的庫存。但具體分析，庫存主要分布在一大群三、四線城市。這些庫存怎么去？作了這么多的探討之后，今年其進展其實并不太明顯，三、四線城市只是降低了4個百分點左右。另外一邊“火”的呢？就是在2014年上半年很多人驚呼中國房地產市場要崩盤，要出現(xiàn)一去不回的向下的拐點之后，一線城市房價抗跌能力是非常明顯的。到了2015年，北京房價首先明顯企穩(wěn)，然后深圳迅速升溫，再后一線城市普遍進入升溫狀態(tài)，后面帶出的是二線城市、所謂2.5線城市，一直到今年下半年更多的城市進入了升溫狀態(tài)，各地決策層不得不在“9·30”前后出手，以行政手段為主對房地產限購限貸。

這樣分化的局面擺在眼前，因此，我們不能只看到“9·30”之后確實遏制了原來大家最焦慮的一批城市房價迅速升溫勢頭，同時必須看到今后的發(fā)展會是什么樣子。如果按照之前十幾年的演變來看，最大的可能是繼續(xù)“打擺子”、“坐過山車”式地從一端擺到另外一端。有人總結下來，從一端轉到另外一端平均15個月為期?，F(xiàn)在的限購限貸過去已屢次出現(xiàn)，但出現(xiàn)后經過一段時間，新的焦慮轉到了經濟低迷、房地產市場不振，又必須取消限購限貸，甚至地方政府層面不約而同地采取給予補貼、加強貸款支持等措施,來使房地產市場升溫。到了一定的時候，再擺回來，就像我們“9·30”以后看到的這一段。如果這樣幾輪政策調控都在“打擺子”，都在“坐過山車”，那我們是不是可以進一步提出一個問題，就是過去政策調控只是治標而沒有治本。接著要問的是：今后應該如何體現(xiàn)標本兼治而治本為上的調控高水平，這是我在第一個層面最基本、粗線條的觀察之后所要表明的這個判斷。

制度建設應治本為上

要把原來的治標不治本，轉為既治標又治本、綜合施治，而且體現(xiàn)中長期的“治本為上”的應有水平，我們應該怎么辦？這就要說到第二個層次，我的基本認識就是制度建設必須跟上。當然，說到制度建設，就必須結合供給側結構性改革這個戰(zhàn)略方針來加以領會，“三去一降一補”只是切入點，必須解決整個制度體系怎樣符合十八屆三中全會所要求的現(xiàn)代國家治理的這種實質，怎樣體現(xiàn)在整個制度安排和機制連接方面，使市場的有效作用加上有為和有限的政府作用，促成一切潛力、活力的釋放，在經濟社會發(fā)展過程中走向長治久安。這方面與房地產市場相關的制度建設，是治本之策必須解決的攻堅克難的問題。中國整個改革進入深水區(qū)，現(xiàn)在所說的制度建設，都面臨著“好吃的肉吃完了”、你只要一動就要啃骨頭的問題，這個硬骨頭如何真正啃下來，是對我們的歷史性考驗。

與房地產市場概念相關的制度建設，至少包括四個方面：第一是土地制度。從配套改革視野里看房地產，首先直接關聯(lián)的是我國城鄉(xiāng)結合部還得不斷擴大建成區(qū)，未來幾十年中國的城鎮(zhèn)化率還有向上走幾十個點的高速發(fā)展空間，未來幾十年內還會有4億人要從農村轉到城鎮(zhèn)來定居，建成區(qū)擴大，隨著不動產的建設和開發(fā)。相關土地的使用帶有自然壟斷性質，誰占了，別的主體就沒法使用，這種土地的使用權和開發(fā)權如何在一個健康的制度之下，可持續(xù)地源源不斷形成有效供給，這是根本性的問題。我們過去處理得不好，大家聽到更多的是對土地財政的批評指責。實際上，這種土地財政在中國的發(fā)生地，主要是沿海和沿海的那些中心區(qū)域，能夠把土地賣出個好價錢的這些地方政府，確實在極高的程度上依賴土地財政。而另外大量的中西部的地方政府，想依賴也依賴不上，這已經造成了極度的不均衡，并帶出了一系列的問題。同時，又必須承認它有內在的合理性，地方政府靠山吃山、靠水吃水，它當然要在自己轄區(qū)之內的國土開發(fā)過程中利用自己的資源稟賦，乘勢運用土地的使用權，開拓可能的財力來源用于支持整個開發(fā)和建設過程。有關這方面的制度，我后面要專門說到重慶案例，看它是怎么處理的。非常遺憾，重慶案例在全國現(xiàn)在是孤本。

第二個是住房制度。住房制度其實思路早已清晰化，就是必須雙軌統(tǒng)籌。在我們都關注的商品房市場這個市場軌的旁邊，必須還有保障房供給的保障軌。從1998年特別強調的經濟適用住房這個概念切入，到現(xiàn)在已經更清晰地聚攏到了以公租房和共有產權房為主要形式構建這種保障軌的供給機制。關鍵就是怎么把這些有別于市場軌的保障軌上的有效供給，合理地形成，源源不斷地真正變成人民群眾得到實惠、落實共享發(fā)展的支持要素，使低收入階層和收入夾心層，包括大量的年輕白領，擺脫在解決住房問題方面的不安和焦慮。其實，這是住房制度里最關鍵的“托底”內容。對于雙軌統(tǒng)籌，目前的指導方針比較合理清晰，就是主打公租房與共有產權房，相關工作中的關鍵就是如何落實。

第三個相關的制度建設是投融資制度。大量的基礎設施跟著不動產的開發(fā)，必須配套提供宜居的條件，包括上述兩個軌上的住房，以及和住房相關的各種各樣不動產的配套，從樓盤、小區(qū)、服務網點到城市綜合體、連片開發(fā)、產業(yè)新城運營，這些大規(guī)模的建設中投融資機制如何適應創(chuàng)新的發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，如何守正出奇？這方面就要特別說到重要的PPP概念。近年從管理部門到方方面面，對此都高度重視。推進PPP的創(chuàng)新，財政部業(yè)務部門會議2015年記錄在案的是13次，平均一個月一次以上。決策層對這個問題的高度關注，讓我們看到了一些值得肯定的進展，但同時還有很多必須解決的問題。這些問題的解決，首先必須從制度建設入手，這涉及法治化進程、契約精神的培養(yǎng)、規(guī)范地設立陽光化的全套作業(yè)流程等問題，在PPP概念之下都必須解決好。在政府、企業(yè)之外，還必須要形成健康的專業(yè)機構力量，并把一個個項目建設，合理地、創(chuàng)新地與金融市場對接，共同形成PPP“1+1+1>3”的績效提升機制。

第四個制度建設是稅制改革。很多人聽到稅，都有天然的厭惡，認為最好沒有稅，稅負越輕越好。但實際上，中國要走向現(xiàn)代化，在房地產方面又必須提及十八屆三中全會明確肯定的“加快房地產稅立法并適時推進改革”的問題。到底怎樣在實際工作中貫徹這個指導精神？在現(xiàn)實的推進過程中，我們沒有看到加快的跡象，還明顯處于醞釀狀態(tài)。

以上四個制度建設都涉及治本，改革中的配套當然還有其他方方面面，合在一起是個系統(tǒng)工程。在這個認識框架下，我們可簡要地看個案例。這段時間，在各大城市、中心城市無不對房地產市場感到沉重壓力的時候，重慶卻相對平穩(wěn)。從它那里傳來的信息、看到的數(shù)據(jù)，卻體現(xiàn)了一種較為符合社會和諧的平穩(wěn)狀態(tài)。如果按照商品房的交易來看，重慶的房價也有輕微上漲。在相關的政策調控由中央有關部門掌握的大環(huán)境之下，我們必須注意到，重慶在前面所說的四個房地產制度建設方面做得可圈可點。第一，土地制度方面，重慶八年多之前在全國首創(chuàng)了“地票”制度的改革試點，一直堅持到現(xiàn)在。遠離城鄉(xiāng)結合部的農民，在政策引導之下，把自己的宅基地騰出一部分，還有小田變大田騰出田埂的面積，形成復墾的農田，在區(qū)域內整個農業(yè)耕作的田畝數(shù)上形成“占補平衡”。對多出來的復墾田地的產出當量做了核算（要分五級）之后，到地票市場上做量化交易，出錢買到地票指標的主體，實際上其對土地的使用又納入政府以土地收儲制度來作協(xié)調的流程，使得重慶和地票合在一起的土地制度建設，可以相對從容地在城鄉(xiāng)結合部對開發(fā)主體提供與地票對應的土地使用開發(fā)權，帶來的是后面相對有條不紊地推進城鎮(zhèn)化建設和產業(yè)發(fā)展。這個改革一舉多得，實際帶來的不僅是讓土地的供給從容和相對均勻、低成本，同時也避免了像其他地方普遍發(fā)生的城鄉(xiāng)結合部只有靠討價還價的征地拆遷補償機制，不得不跟著一輪一輪由釘子戶抬高了的綜合成本，在城鄉(xiāng)結合部利用土地越來越困難等情況，能夠控制總的成本抬升過程，社會方方面面得到的是與和諧社會環(huán)境配套的土地開發(fā)條件，特別重要的，是使遠離城鄉(xiāng)結合部的農民——這是我們很多討論場合根本就沒有納入眼界的弱勢群體，以地票制度作為與市場競爭、政府扶助相結合的機制，而進入了共享發(fā)展的大平臺，進入了共享改革開放成果的行列。

諸如地票制度此類的亮點，重慶所做的土地制度改革非常值得我們總結，但遺憾的是，有關部門的態(tài)度是重慶這個地票制度只允許一地試點。必須在這樣的改革方面有個大方向的判斷，后面跟著的要允許實驗，允許大膽試，大膽闖。“試”是不是要擴大范圍？這是很實質的問題。

第二個住房制度方面，重慶在保障房建設上有明確的量化指標，要形成整個城市住房供給中1/3到2/5的比例是保障房。所以，那里低端人群，包括年輕白領，可以得到相對穩(wěn)定的有效供給，解決他們這個收入階段的住有所居問題。有了共有產權房，那么大學生畢業(yè)不久以后需要談婚論嫁的時候，過丈母娘那一關就相對容易。因為這個共有產權房是很體面的、有產權證的，只是不能像一般商品住房那樣到市場上隨行就市去交易，也就封殺了它的套利空間。住進去的年輕白領，過幾年收入上升了，可以根據(jù)原定的條款，考慮在新的支付能力下，再出一筆錢把它變成完全產權。這些年輕白領不用再去啃老，再去找各種各樣的東挪西借的財力支持再加上住房按揭去當“房奴”，就過上了體面的住有所居的生活，以后可以相對從容地轉入完全產權房新的梯級消費，上新的臺階。這是一個很值得肯定、值得我們重視的住房供給的創(chuàng)新案例。如果能夠把保障軌托好，剩下的就是中產階層以上社會成員根據(jù)自己的消費者主權，相對從容在商品房市場上挑選購買的問題了，也就不會有那么多的社會焦慮。

第三個投融資制度不用多說，大家對于重慶過去的“八大投”可能都有印象，世界銀行曾經給予高度肯定。這些年來，地方融資平臺要進一步規(guī)范化，這方面全國有統(tǒng)一要求。重慶在這方面值得肯定的是，能夠把前期不得不做的一些調整中“八大投”式融資平臺，結合整個發(fā)展戰(zhàn)略，結合結構優(yōu)化的取向，對應市場機制和政策性資金、市場化運作、專業(yè)化管理、杠桿式放大，支持它的通盤基礎設施，以及相關的城市建設和產業(yè)集群的形成。以這種投融資制度的創(chuàng)新對接到PPP，在重慶已經形成了一些比較好的經驗案例。這也是非常值得肯定的配套改革。

第四，稅制改革方面。重慶和上海敢為天下先，在那么多的爭議、數(shù)不清的障礙之下，這兩個地方終于在我國本土率先推進了住房保有環(huán)節(jié)房產稅的試點。雖然有人說他們失敗了，實際上我們作為研究者觀察，哪里是失??？兩地已通過試水形成了非常寶貴的本土經驗。當然開始時只能柔性切入，不要光看一些指標變化的幅度大小，要看到它變化表現(xiàn)的效應完全符合經濟學分析的邏輯框架，而且在如今貫徹十八屆三中全會精神、加快房地產稅立法并適時推進改革要求面前，這種本土經驗之寶貴馬上就浮現(xiàn)在我們面前，因為我們不能光講國際經驗，十分重要的是在我們國內已有破冰試水，兩地的試點經驗可以按照中央的要求在加快房地產稅立法的過程中對全體國民作更多的信息披露，促進大家更好地共同討論立法方案。

上面四個角度的制度改革，如果合在一起，再加上相關的政策調控，我認為那就是“標本兼治”，而且一定要實現(xiàn)“治本為上”。如果從這個角度看，大家關心的房地產稅改革，雖然很多人在這方面表達了反對的意見，但畢竟要看到中央的文件中，凡是成為白紙黑字的權威表述，一向是堅持這個改革方向的。我們現(xiàn)在還是要回到怎樣讓全民族一起作理性討論，通過立法過程經受歷史考驗，解決中國社會走向現(xiàn)代化狀態(tài)必須建立現(xiàn)代稅制，包括房地產稅這種直接稅的制度建設這個問題上。最關鍵的要領之一，就是借鑒國際經驗，但不能照搬美國的普遍征收模式，必須借鑒重慶、上海給出的第一單位扣除這個經驗。怎么扣除？立法過程中方方面面可以表達自己的建設性意見，作理性討論，尋求最大公約數(shù)。

我最后想再次強調，政策調控要跟著制度建設走，政策不僅要“反周期”，還要使政策的作用在制度框架下提供長治久安可能的同時，作合理的區(qū)別對待，以一城一策、一城一案方式貫徹供給側結構性改革的方針。即使同樣處于“冰”態(tài)的幾百個三、四線城市，情況也是各不相同，那里的“去庫存”顯然不能簡單依靠商業(yè)信貸，還必須配上政策杠桿，而政策杠桿怎么配，必須一城一策。對于“火”起來的城市也不是僅僅簡單地搞限購限貸的問題，還要趕快組織有效供給。而怎么組織有效供給，還得回到前面四個重要的制度改革問題。歸根結底，還是要強調標本兼治、治本為上。讓我們來共同探討，共同努力，解決好這樣的重大現(xiàn)實問題。

（作者系華夏新供給經濟學研究院院長、財政部財政科學研究所原所長）