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每經(jīng)記者 施娜 攝影報道 每經(jīng)實習編輯 李晃

一年多來，被認為是農(nóng)村含金量最高的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革——兩權(quán)抵押貸款正在各試點有序展開。

來自央行的數(shù)據(jù)顯示，2016年9月末，全國試點地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額141億元，同比增長28.6%，前三季度新增44億元；累計發(fā)放113億元，同比增長56.8%。2016年9月末，全國試點地區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額128億元，同比增長2.3%。

此前，2015年8月，國務院出臺了《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》。隨后在2015年底，試點工作開啟，232個地區(qū)被確立為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點、59個地區(qū)被確立為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。

2月5日，2017年中央一號文件《中共中央國務院關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，再次對深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革提出了要求。

《意見》指出，落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴大整省試點范圍。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點等。

為深入了解各地兩權(quán)抵押貸款試點工作的開展情況，近期，《每日經(jīng)濟新聞》記者走訪浙江海鹽、山東武城、福建晉江和石獅等地，發(fā)現(xiàn)這些地方在確權(quán)工作開展、提高金融機構(gòu)積極性、防范和處置風險、保障農(nóng)民權(quán)益等方面，都做了積極的探索，并致力于提供可復制、可推廣的模式。

●公允定價變“看不見”為“摸得著”

李丙勝是山東省武城縣佳澤家庭農(nóng)場的負責人，他表示，“我流轉(zhuǎn)了320多畝地，在村鎮(zhèn)銀行光用這個（證）作抵押，就貸了80萬元，比之前的擔保貸款省了近一半的利息，而且也不用再找其他的擔保。”

李炳勝說的“證”指的是當?shù)乜h政府印制的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》。像他這種情況，由于農(nóng)地是流轉(zhuǎn)過來的，這在以前是不具備作為抵押物的資質(zhì)的。隨著“三權(quán)分置”（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）改革的推進，特別是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，沉睡的農(nóng)民資產(chǎn)得以盤活。

推進兩權(quán)抵押貸款試點的首要，是權(quán)屬要清晰。據(jù)了解，武城作為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，2013年以來，用了兩年半的時間，完成了全縣72.9萬畝農(nóng)地全部的確權(quán)工作，讓農(nóng)村土地有了進入市場的身份證和通行證。

記者了解到，很多地方都和武城一樣，實現(xiàn)了農(nóng)村土地100%的確權(quán)。如浙江海鹽目前已完成71015戶32.55萬畝承包土地的確權(quán)頒證，確權(quán)率達100%，為試點工作開展打下了良好基礎。

而作為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的福建石獅，全市住房所有權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)率與頒證率則超過50%。據(jù)介紹，石獅符合條件能作為農(nóng)房抵押貸款的土地及附著物有100億元左右，按平均50%的抵押率計算，大約可以啟動50億元的貸款。

兩權(quán)抵押貸款試點開展之初，很多銀行都有一個放貸的顧慮——農(nóng)地和農(nóng)房如何公允定價？

為此，武城推出了簡易免費評估辦法，出臺了《關于2015~2017年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易價格的指導意見》，根據(jù)該文件的相關規(guī)定，向借款人出具《武城縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款標的價格評估認定書》，為申請辦理抵押貸款的土地經(jīng)營權(quán)提供免費的價值評估，并得到試點銀行認可。

數(shù)據(jù)顯示，截至2016年11月22日，武城共辦理簡易免費評估251筆，金額8636萬元，涉及土地面積8332畝。和市場價格相比，節(jié)約評估費用21.6萬元。為此，農(nóng)村實體經(jīng)濟或農(nóng)戶辦理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性也得到了較好的調(diào)動。

而在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點方面，福建晉江推出了宅基地基準地價來破解抵押評估難題。2016年10月12日，晉江市出臺《晉江市人民政府關于發(fā)布晉江市2014年基準地價的通告》，范圍包括晉江市行政轄區(qū)的所有土地。

據(jù)了解，晉江此舉為宅基地抵押、流轉(zhuǎn)、有償使用、有償退出提供價值評估及參考依據(jù)，突破農(nóng)村土地缺乏價格基準的瓶頸問題。

●破解抵押物流轉(zhuǎn)處置難問題

隨著兩權(quán)抵押貸款的推進，難免會出現(xiàn)不良貸款。如何處置，也成為銀行最關心的問題。各地在兩權(quán)抵押貸款試點推進過程中，也探索出了很多辦法。

例如，武城對以農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款產(chǎn)生不良貸款的，在保護原承包農(nóng)戶利益不受損害的基礎上，由農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心負責收儲，對剩余承包經(jīng)營權(quán)進行二次掛牌流轉(zhuǎn)。同時，武城還推出了“項目池”管理辦法，即“第三方預接盤”模式。所謂項目池是指農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款產(chǎn)生風險，借款人無法還貸時，為使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)，在全縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中選擇優(yōu)質(zhì)主體，為承接抵押土地經(jīng)營權(quán)提供儲備，加快二次流轉(zhuǎn)進程。

據(jù)介紹，目前武城正在進行“項目池”入池主體篩選歸集工作，已確定入池優(yōu)質(zhì)主體74家，且項目池里的主體根據(jù)種植、養(yǎng)殖的不同進行分類，以便更好的承接。數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月末，已有9家入池主體與8戶借款主體簽訂承接意向協(xié)議，涉及貸款金額844萬元。

相比農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款在處置抵押物方面，銀行面臨的問題則要復雜一些。例如，根據(jù)2005年1月1日起施行的《關于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》的第6條規(guī)定，“對被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債”，對被執(zhí)行人的唯一房屋豁免執(zhí)行。為此，福建石獅的一些金融機構(gòu)在開辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務時，就普遍要求農(nóng)房的抵押人擁有第二居所，這在也在一定程度上影響了農(nóng)房抵押貸款業(yè)務的推進。

2016年4月，石獅市人民法院根據(jù)2015年出臺的《關于人民法院辦理執(zhí)行異議和復議案件若干問題的規(guī)定》和《關于被執(zhí)行人唯一住房的實施意見》，率先推出強制執(zhí)行“唯一住房”。據(jù)了解，在強制執(zhí)行“唯一住房”時，法院從被執(zhí)行人房屋的變價款中優(yōu)先提取了5年的租金支付給被執(zhí)行人。

此外，值得一提的是，晉江農(nóng)商行開展了“銀村共建”。2015年，晉江安海鎮(zhèn)前湖村村民傅某抵押的自建房因部分土地無權(quán)屬證明，拍賣處置時遭遇村民阻礙，后在前湖村村委會協(xié)助下，通過下調(diào)拍賣價格，再由受買人對抵押人進行補償，成功處置了這宗因集體土地權(quán)屬爭議的農(nóng)房抵押貸款205.94萬元。

●風險補償提高銀行積極性

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，除了破解抵押物處置難的問題，為提高銀行發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款的積極性，各地也針對性設計多種風險防范措施。而設立風險補償基金，成為了各地較為普遍的做法。

如海鹽在浙江省率先建立了農(nóng)村“三權(quán)”金融產(chǎn)品風險補償基金制度，基金規(guī)模達3000萬元。對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟股權(quán)三類抵押貸款出現(xiàn)的不良，實行基金與銀行按照3：7的比例分擔機制，并實行專戶核算、專項管理、專款專用、按年補償清算。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，石獅則采取分級補償方案。據(jù)了解，石獅的風險補償基金首期由市財政局安排800萬元設立。按照政府、人民銀行等信用信息系統(tǒng)記錄對借款人評定信用等級，信用等級為A級的，按其發(fā)生的不良貸款損失的30%共擔風險；信用等級為B級的，按其發(fā)生的不良貸款損失的10%共擔風險。

同時，石獅的風險補償基金還設立了叫停機制和追加機制，對抵押貸款不良率超過5%（含）的銀行，暫停辦理新的抵押貸款風險共擔，當?shù)盅嘿J款不良率低于5%時視具體情況再行開啟風險補償；視抵押貸款開展情況及貸款不良率發(fā)生情況，予以追加基金規(guī)模。

有了以上多種風險防范措施，銀行的積極性也就大大提高了。

《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪發(fā)現(xiàn)，因為土地流轉(zhuǎn)，很多農(nóng)民在家門口實現(xiàn)了就業(yè)。

陸建明是海鹽縣百合美家庭農(nóng)場主，2013年下半年開始在家鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)了310畝土地，由單一的經(jīng)濟農(nóng)作物種植轉(zhuǎn)型發(fā)展立體生態(tài)種植業(yè)。三年來，該農(nóng)場流轉(zhuǎn)土地面積擴充了近一倍，產(chǎn)值從100多萬元上升到500多萬元，利潤已遠超100萬元。

同時，陸建明的農(nóng)場也帶動了當?shù)氐木蜆I(yè)。據(jù)了解，目前，該農(nóng)場日常雇傭勞動人員達70多人，大部分都為當?shù)剞r(nóng)民，依靠農(nóng)場，農(nóng)民由此變?yōu)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。

那么，如果在打工過程中出現(xiàn)意外傷害怎么辦？

海鹽為此做了一項制度安排——給打工的農(nóng)民上保險。一般每個農(nóng)民的保費標準是500元，但實際上農(nóng)場主只要交200元即可，剩余的300元由政府補貼，既保障農(nóng)民的權(quán)益又減輕了農(nóng)場主的負擔。同時，在上述百合美家庭農(nóng)場中，很多農(nóng)民既給農(nóng)場主打工，賺取工資，又是土地流出戶，享受租金。

為保護土地流出農(nóng)戶的權(quán)益和風險保障，海鹽特別建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險保障金制度，并形成地方標準，明確對風險保障金資金來源、使用范圍以及資金管理監(jiān)督等作出具體規(guī)定。