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每經(jīng)記者 張雯 全國兩會現(xiàn)場報道 每經(jīng)編輯 文多

全國人大代表、民進中央常委、清華大學(xué)教授蔡繼明，以研究價值和分配理論知名。近20年來，他在全國兩會期間提交的議案中，都會聚焦土地制度改革。今年，蔡繼明再次就《土地管理法》的修改帶來更為詳細的議案。

在他看來，當前《土地管理法》取消了集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，禁止集體土地進入建設(shè)用地市場，造成集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)制度不平等，使集體土地不能參與工業(yè)化、城市化建設(shè)，分享工業(yè)化、城市化利益，損害了農(nóng)民權(quán)益；而農(nóng)村宅基地沒有處分權(quán)因而不能流動，又造成了大量“空心村”、土地閑置。

他在《關(guān)于修改的議案》中提出，要嚴格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍、允許城市的土地保留集體所有權(quán)、明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體、明確農(nóng)村集體土地與國有土地同地同權(quán)同價等。

目前，這份議案已經(jīng)由30余名全國人大代表審閱并簽名，擬聯(lián)合向全國人大提出。

建議明確：農(nóng)村集體土地所有權(quán)使主體

每日經(jīng)濟新聞記者（以下簡稱NBD）：您在《關(guān)于修改的議案》中提出“明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體”的建議，原因是什么？

蔡繼明：現(xiàn)在來分析，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)應(yīng)該由誰來行使呢？《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地規(guī)國家所有，現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定城市的國有土地由國務(wù)院來代行土地所有權(quán)。而集體土地的所有權(quán)由誰來代為行使呢？目前沒有明確的規(guī)定。

實際上，根據(jù)《土地管理法》，原有的村委會和村集體經(jīng)濟組織只是集體土地的管理者，而不是所有者。但是這一次有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的中共中央決定已經(jīng)明確，由集體經(jīng)濟組織代表集體行使集體所有權(quán)，那么在《土地管理法》中必須得體現(xiàn)出來。

《土地管理法》第二條規(guī)定了國有土地所有權(quán)的行使主體：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。而第十條只是規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，沒有確定集體土地所有權(quán)的行使主體。為了與國有土地所有權(quán)行使主體的確定相對應(yīng)，建議按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》精神，將第十條改為：農(nóng)民集體所有的土地由村民委員會代表全體農(nóng)民行使所有權(quán)，由村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理，沒有村集體經(jīng)濟組織的，由村委會經(jīng)營管理。

建議明確：農(nóng)村集體土地同地同權(quán)同價

NBD：農(nóng)村集體土地要與國有土地實現(xiàn)同地同權(quán)同價，應(yīng)該有哪些表現(xiàn)？

蔡繼明：過去國有土地有所有權(quán)、有使用權(quán)，我們對農(nóng)村集體用地則沒有明確的規(guī)定，它叫集體建設(shè)用地，但是它從來都沒有和國有的、城市的建設(shè)用地同地同權(quán)同價。

我們對農(nóng)村集體建設(shè)用地施加了諸多限制。

首先，建設(shè)用地不能搞房地產(chǎn)開發(fā)，不能搞住宅開發(fā)，否則就叫小產(chǎn)權(quán)房，那是非法的。建設(shè)用地要流轉(zhuǎn)，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能夠把宅基地連同房子出租給城市居民。

另外，集體建設(shè)用地要搞建設(shè)，必須先征收為國有的，先征收為國有土地才能搞建設(shè)。

那么，農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)如對照國有城市建設(shè)用地，怎么能夠保證它同地同權(quán)同價？比如說城市的國有建設(shè)用地，我們居民買了房子，我們有兩個證，房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證，土地使用權(quán)證現(xiàn)在規(guī)定住宅是70年，70年當中你的房子可以抵押、可以出租、可以轉(zhuǎn)讓，還可以再賣，可是農(nóng)村集體的建設(shè)用地就沒有這個權(quán)利，剛才我說到宅基地，房子允許賣，但是房子宅基地不能夠轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員之外的主體。

因此，我建議，將《土地管理法》的第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”進行修改，改為“農(nóng)民集體所有的土地{包括建設(shè)用地（含宅基地）和農(nóng)地}的使用權(quán)，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的條件下可以和國有土地同等入市、同權(quán)同價，滿足城鄉(xiāng)建設(shè)中非公益性用地需要。”

建議擴大:農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

NBD：您還建議擴大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，出于什么考慮提出這個建議？

蔡繼明：根據(jù)國土資源部最新數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)用地合計91612平方公里，村莊用地為191158平方公里，農(nóng)村集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的2倍以上，其中70%以上是宅基地，而全國總?cè)丝谥?6.1%的常住人口在城鎮(zhèn)，只有43.9%的常住人口在農(nóng)村，這說明農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的利用效率是極低的，特別是隨著大量農(nóng)民進城務(wù)工落戶，大量農(nóng)村住宅和宅基地閑置，很多村成為空心村。

目前的“三塊地”改革試點，只允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)村宅基地只能在集體所有制成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地的只占10%，僅靠這么少量的農(nóng)地入市，不足以構(gòu)建競爭有序的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體所有制成員之外流轉(zhuǎn)，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權(quán)可以通過抵押擔保、出租轉(zhuǎn)讓以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進入市場，那么城鎮(zhèn)建設(shè)用地就可以增加70%以上，從而不僅會拓寬農(nóng)民財產(chǎn)收入的渠道，促進農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約使用，而且會有效地遏制城鎮(zhèn)房價的增長，有助于農(nóng)民工進城落戶，加快農(nóng)民工市民化進程。

最近，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于完善保護產(chǎn)權(quán)制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，提出要落實承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財產(chǎn)收益。

國有建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，既可以通過招拍掛的方式出租出讓給包括城市居民和農(nóng)村居民在內(nèi)的中華人民共和國所有公民，也可以出租出讓給外資企業(yè)……而農(nóng)民宅基地使用權(quán)同樣被我國《物權(quán)法》認定為用益物權(quán)，理應(yīng)具有與城市國有宅基地同等的權(quán)能，應(yīng)允許農(nóng)村居民的住房連同集體宅基地使用權(quán)出租、抵押并轉(zhuǎn)讓給城市居民。

不僅如此，允許農(nóng)村宅基地入市，城中村小產(chǎn)權(quán)房自然合法化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就不必通過政府征地來實現(xiàn)，完全可以在集體土地所有制內(nèi)部推進城中村改造，這樣就可以繞開高成本征地環(huán)節(jié)，在符合城市規(guī)劃的前提下由農(nóng)民和開發(fā)商通過市場機制自由協(xié)商解決。

針對目前情況蔡繼明提出了什么建議？

現(xiàn)實：國有土地由國務(wù)院來代行土地所有權(quán)。而集體土地的所有權(quán)由誰來代為行使呢？

建議：明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體

現(xiàn)實：農(nóng)村集體建設(shè)用地一直被施加了諸多限制，如建設(shè)用地不能搞房地產(chǎn)開發(fā)，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)

建議：在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的條件下可以和國有土地同等入市、同權(quán)同價

現(xiàn)實：農(nóng)村宅基地只能在集體所有制成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地的只占10%

建議：應(yīng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體所有制成員之外流轉(zhuǎn)，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權(quán)可進入市場