每經(jīng)編輯 李彪    

 

近年來，加強對閑置土地的督察一直是國土部門土地督察工作的重點內(nèi)容。今年4月國土資源部披露，至2016年底已督促有關地方政府查處土地違法案件3.28萬件，給予黨紀政紀處分3024人；移送司法機關追究刑事責任387人。

《每日經(jīng)濟新聞》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方針對因企業(yè)原因而導致的土地閑置都有相應的處理措施，如無償收回土地等，但地方政府原因造成的土地閑置情況則顯得更復雜一些。國土部有關官員曾透露，由于地方政府原因造成閑置的比例大、協(xié)商查處難度大，再加上較早出讓的“毛地”拆遷難，以閑置土地為主的房地產(chǎn)違法違規(guī)用地查處結(jié)案率較低。在各地上報的2815宗閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等地方政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。時至今日，該類閑置土地問題，仍未全部化解。并且，伴隨城市規(guī)劃變遷和經(jīng)濟發(fā)展的深入，不少“賦閑”土地已經(jīng)位于黃金區(qū)塊或潛力地段，卻得不到及時的開發(fā)，令人惋惜。

為剖析閑置土地背后錯綜復雜的成因，《每日經(jīng)濟新聞》記者以遼寧營口市一塊閑置近6年的土地為樣本展開調(diào)查。在今年4月遼寧自由貿(mào)易試驗區(qū)營口片區(qū)掛牌之后，該地塊已全部被劃入自貿(mào)區(qū)范圍之中……

每經(jīng)記者 李彪

今年4月10日，遼寧自由貿(mào)易試驗區(qū)營口片區(qū)正式掛牌成立，營口由此進入“自貿(mào)時間”。但在該片區(qū)內(nèi)，一塊8萬多平方米的土地卻已經(jīng)“賦閑”6年。

早在2011年，一家開發(fā)企業(yè)就與當?shù)卣炗喭恋爻鲎尯贤⑷~繳納土地出讓金，但此后因一家化工廠的動遷難題，導致土地開發(fā)停滯至今，也使政企之間的“拉鋸戰(zhàn)”仍未劃上休止符。

為何拖了6年，地方政府既沒有交付全部土地，也沒有退還企業(yè)的土地出讓款呢？是企業(yè)故意延期不動工開發(fā)，還是當?shù)卣畡舆w工作遲緩導致未能完成凈地呢？

現(xiàn)狀：閑置地被劃入自貿(mào)試驗區(qū) 工廠煙囪仍在冒煙 

在營口市西市區(qū)新興大街南、西發(fā)路口東，有一座玻璃構造的兩層樓建筑。推開布滿塵土的玻璃門，墻上一副巨型的“晟恒西域海景”的商品房宣傳畫依舊鮮亮。宣傳畫上“17萬平方米高端社區(qū)，展示極致人居魅力；遼河入?？谂?，匯集人脈與財富”等字樣仍舊清晰可見。

營口晟恒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的法人代表王昆指著畫中的建筑告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，這是為進行土地開發(fā)建起的售樓處，其后由于土地動遷工作遲遲未能完成，開發(fā)建設難以開工，售樓處也一直被閑置。

建設售樓處的地方，正是2011年3月營口晟恒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與營口市國土資源局簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》（以下簡稱合同）中土地的一部分，該宗地出讓總面積達到82944平方米。

但是，從當初簽訂合同至今已過去6年時間，土地開發(fā)卻遲遲未能啟動。

穿過售樓處，映入記者眼簾的是一片四面圍墻的土地，目前在這塊土地上仍有一家化工廠沒能完成動遷。記者來到這家工廠的圍墻外，看到里面停放著一些車輛，廠區(qū)內(nèi)不時有人員走動，一座煙囪中仍在緩緩地向外冒著白煙。

化工廠6年未動遷，導致土地開發(fā)被擱置，而到現(xiàn)在又有了新的變數(shù)。今年4月10日，中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)營口片區(qū)正式掛牌，營口片區(qū)位于營口主城區(qū)西部，實施范圍29.96平方公里。2011年營口市國土局與營口晟恒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂的8萬多平方米的土地已全部位于營口片區(qū)之中。

營口市西市區(qū)宣傳部門的一位王姓負責人告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，現(xiàn)在這塊地很復雜，整個都納入到了自貿(mào)試驗區(qū)之中，如果企業(yè)還需要土地使用權的話，還不知道能不能給。

營口片區(qū)的戰(zhàn)略定位是建設區(qū)域性國際物流中心和高端裝備制造、高新技術產(chǎn)業(yè)基地，構建國際海鐵聯(lián)運大通道的重要樞紐，努力建成遼寧乃至東北地區(qū)對外開放新高地、制度創(chuàng)新示范區(qū)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級先導區(qū)。

而在自貿(mào)試驗區(qū)剛掛牌成立后，營口片區(qū)就開展域內(nèi)土地現(xiàn)狀及閑置情況清查工作。

《每日經(jīng)濟新聞》記者在營口市政府官方網(wǎng)站上看到，營口片區(qū)目前專門成立了土地現(xiàn)狀及閑置情況清查工作領導小組，下設土地清查辦公室，同時成立了兩個土地清查工作組，成員由自貿(mào)區(qū)各部門以及國土、規(guī)劃、稅務、經(jīng)發(fā)等多家單位組成。按照清查的范圍、內(nèi)容，對照營口市國土資源局的用地臺賬，逐個批次、逐個地塊進行拉網(wǎng)式清查，全面核實土地使用的基本情況。

探源：“毛地”出讓 區(qū)政府未按承諾如期亮地 

本應在2011年就動遷的化工廠仍在生產(chǎn)，土地遲遲難以開發(fā)，導致閑置，這背后到底有什么原因？

《每日經(jīng)濟新聞》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2011年3月，營口市西市區(qū)人民政府動遷安置辦公室給營口市國土局發(fā)送的《關于對2010M-7號地塊拆遷兩地時限的說明》中指出，根據(jù)營口市2010年第十三期國有建設用地使用權的出讓情況，“我辦決定對營口晟恒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司購買的地塊（即新興大街南、西發(fā)路東2010M-7號地塊）實施拆遷。拆遷期為該公司簽定土地出讓合同后6個月亮地。”

所謂亮地，是指在土地出讓中，出讓人向受讓人交付已經(jīng)完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、構筑物等設施的土地。

營口市國土局在給《每日經(jīng)濟新聞》記者的書面回復中也稱，營口晟恒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司于2011年3月9日通過掛牌方式競得國有建設用地使用權，規(guī)劃用途為商業(yè)、居住，土地出讓總價款12441.6萬元（1.24416億元）已全部交齊，并與我局簽訂了國有建設用地使用權出讓合同。

營口市國土局強調(diào)，由于該地塊為西市區(qū)項目，市政府批復定由西市區(qū)政府具體負責動遷亮地，因此，國土局根據(jù)西市區(qū)政府動遷辦承諾的動遷亮地時間，與營口晟恒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂土地出讓合同時約定交付土地時間為2011年10月5日，但西市區(qū)政府未能按照承諾時間全部亮出土地。

實際上，這種“毛地”出讓行為，在2012年就被國土部正式叫停。當年，國土部發(fā)布新修訂的《閑置土地處置辦法》第二十一條明確規(guī)定，市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因地方政府或政府有關部門的行為造成土地閑置：土地權利清晰；安置補償落實到位；沒有法律經(jīng)濟糾紛；地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確；具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件。

2012年7月，時任國土部法規(guī)司司長王守智介紹說，1999年頒布實施的《閑置土地處置辦法》，在執(zhí)行過程中遇到一些新的情況和問題，其中因地方政府原因?qū)е碌拈e置土地占了較大比例，需要妥善處置盤活利用。同時他強調(diào)，文件明確了閑置土地的認定標準，并要求土地出讓必須是“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。

對于當初沒有選擇“凈地”后再進行土地使用權出讓的原因，營口市國土局宣傳部門張主任告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，企業(yè)是著急拿地才造成了這種局面，地方政府也是為了發(fā)展經(jīng)濟，如果當時嚴格按照法律條文來做的話，肯定也不會出現(xiàn)當前的這種情況。

回憶當時買地細節(jié)時，王昆介紹說，當時自己是從報紙上看到該塊土地拍賣的信息，營口市國土局在進行土地掛牌的時候就是“毛地”拍賣。

爭議：被出讓土地是否可以分批開發(fā)？ 

自2011年10月起，直到2015年中，當?shù)卣推髽I(yè)一直在為動遷而進行著“拉鋸戰(zhàn)”。

營口市西市區(qū)政府在給《每日經(jīng)濟新聞》記者的答復中稱，由于該地塊中的兩家企業(yè)（騰達集團、東澤實業(yè)）和一個煤場動遷緩慢，我區(qū)動遷亮地工作未能按時全部完成。

一位業(yè)內(nèi)專家告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，從當時簽訂合同的時期來看，“毛地”出讓并不違法，地方政府主要是在履行合同中的“凈地”條款時出現(xiàn)了違約。

然而，營口市西市區(qū)政府并不認為沒有完全亮地是導致土地開發(fā)難以動工的唯一原因。

據(jù)營口市西市區(qū)政府的回應，截至目前，該地塊已完成征收6萬多平方米。地塊內(nèi)33戶居民房屋和東澤實業(yè)公司已全部征收完畢并拆除；騰達集團已達成補償意見，部分房屋已拆除，正在搬遷；煤場正在與其商洽當中。“到2014年5月，我區(qū)當時已完成亮地大約4萬平方米并交付晟恒公司。”

但在土地出讓合同中，并沒有關于分期交付土地或分期建設的條款。北京市中咨律師事務所律師夏軍告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，按照現(xiàn)有法律的規(guī)定，尚未動遷完全就要求企業(yè)進行開發(fā)屬于違法的行為。除非土地建設方面有相應的分期開發(fā)規(guī)劃，企業(yè)在符合自身規(guī)劃的情況下才會進行相應開發(fā)。

對此，企業(yè)方面也給出解釋，買的是整塊土地，是整體做規(guī)劃，整體開發(fā)，而且這塊土地最中心位置有一家化工廠，由此就不具備開發(fā)條件。“建樓房是一個整體建設，不可能建一半，等到動遷完成再建另一半。此外，即使分期建設，房子也面臨賣不出去的風險，因為誰也不會去買緊挨著化工廠的樓房。”

2015年，這一事件又出現(xiàn)另一關鍵節(jié)點。據(jù)王昆介紹，公司2011年繳納土地出讓款及稅費合計1.3億元。其中，8000多萬元是自有資金，4000多萬元是社會渠道借款，利息壓力大。在2015年6月向債權人支付完當月利息后，再也無力償還高額利息。公司已不具備開發(fā)該片土地的實力，隨后向當?shù)卣教岢鐾说厣暾垺?/p>

根據(jù)合同三十七條規(guī)定，由于出讓人未按時提供出讓土地而致使受讓人本合同項下宗地占有延期的，每延期一日，出讓人應當按受讓人已經(jīng)支付的國有建設用地使用權出讓價款的1‰向受讓人給付違約金，土地使用年期自實際交付土地之日起算。出讓人延期交付土地超過60日，經(jīng)受讓人催交后仍不能交付土地的，受讓人有權解除合同，出讓人應當雙倍返還定金，并退還已經(jīng)支付國有建設用地使用權出讓價款的其余部分，受讓人并可請求出讓人賠償損失。

上述西市區(qū)政府宣傳部門王姓負責人認為，合同上規(guī)定的每日1‰違約金是指簽訂合同后6個月之內(nèi)凈地，6個月之后如果政府沒有交付土地，得在60天的期限內(nèi)申請退地，這個違約金政府承認，當時企業(yè)并沒有提出退地申請。此后這段時間，政府提出按照銀行同期貸款利率給予補償，并把土地出讓金返還給企業(yè)，但企業(yè)并不同意。

企業(yè)繳納1.3億元總價款，在土地交付期限到期后兩個月內(nèi)都不去找地方政府了解退地事宜？對于記者的提問，該王姓負責人說：“這個不太清楚，具體了解這個事情的相關負責人已經(jīng)調(diào)走了，還不在我們區(qū)。”

進程：賠償標準分歧大 土地再次“閑置”兩年 

這塊因地方政府動遷不及時而未能開發(fā)的土地，又因責任賠償問題，再閑兩年，直至2017年自貿(mào)區(qū)掛牌仍未解決。

對于地方政府沒有及時亮地，以及存在違反合同的行為，合同中提出了明確的法律解決途徑，即因履行合同發(fā)生爭議，由爭議雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，提交營口仲裁委員會仲裁解決。

2015年9月，營口仲裁委下達裁決書，申請人是營口晟恒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，被申請人是營口市國土資源局。裁決的主要內(nèi)容是：申請人與被申請人2011年4月2日簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》予以解除；被申請人自收到本裁決之日起三十日內(nèi)，返還申請人土地使用權出讓金124416000元，并從2011年10月6日起至2015年6月25日止按日0.6‰給申請人違約金；賠償申請人所交稅費損失5538848元。

裁決書中解釋，由于被申請人違約事實上給雙方均造成了重大的損失，根據(jù)本案的實際情況并參照前幾年司法審判實踐，本著公平原則和考慮其他綜合因素，原約定日1‰略顯過高。

若按照土地使用權出讓金1.24億元，按日賠付0.6‰違約金計算，每天大約為7.44萬元，在2011年10月6日起至2015年6月25日的1300多天里，總共違約金超過1億元，與原出讓金總額接近。

上述王姓負責人表示，關于賠償協(xié)議需要當?shù)卣c企業(yè)雙方溝通。如果按照日0.6‰進行賠償?shù)脑?，當時涉及的資金也是上億元，高出銀行同期利息很多，這個是按照民間借貸來做的。

對于為何不采取銀行同期貸款利率的補償標準，營口仲裁委仲裁員才文璞在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時，也給出回復稱，根據(jù)當時雙方簽訂的合同條款，每日1‰的違約金賠償期限不僅適合申請退地的60天，也適用于此后一直未交付土地的時間。按照同期銀行貸款賠償?shù)那疤崾撬灪贤瑸闊o效合同，但實際情況是違約，所以應按合同條款支付賠償金。

才文璞說，按日賠付0.6‰違約金，相當于年利率21.9%，并未達到最高人民法院規(guī)定的年24%貸款利率，當時就是因為考慮到當?shù)卣闹Ц秹毫Σ抛鲞m當下調(diào)的。

2015年8月，最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》中指出，借貸雙方約定的利率未超過年利率24%，出借人請求借款人按照約定的利率支付利息的，人民法院應予支持。

2016年1月，營口市中級人民法院要求營口仲裁委30日內(nèi)重新仲裁，但至今已過去一年多時間，重新仲裁的結(jié)果仍未有定論。

營口仲裁委一位負責人向《每日經(jīng)濟新聞》記者解釋，接到營口市中級人民法院要求重新仲裁的通知后，一個月以內(nèi)仲裁委已重新組庭，現(xiàn)在正在重審過程當中。之所以一年多一直沒有結(jié)論，其原因是雙方正力求達成和解，營口市西市區(qū)政府也正在籌集資金。

此外，對于企業(yè)與地方政府之間的協(xié)商情況，營口市國土局回復稱，與營口晟恒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂的土地出讓合同目前尚未解除。下一步該片土地應當如何處置，將由營口市西市區(qū)政府與營口晟恒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司雙方協(xié)商結(jié)果而定。