每經編輯 每經記者 張鐘尹 每經編輯 陳 星    

每經記者 張鐘尹 每經編輯 陳 星

近日，財政部、國土資源部公布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》。此土地儲備專項債券是首次發(fā)行。《辦法》明確提出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為土地儲備發(fā)行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入，或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券。

上海財經大學副教授鄭春榮向《每日經濟新聞》記者表示，《辦法》的出臺體現了財政部在地方政府債務管理上日益精細化，顯示了在地方政府債務管理政策上的連貫性、一致性，財政部門對管理地方債越來越成熟，越來越深入。

●省級政府把握發(fā)債“總閘門”

地方政府債券分為一般債券和專項債券，前者是為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展籌資，由一般公共預算收入償還。后者是解決有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展的融資難題，由對應的政府性基金或專項收入來償還。

鄭春榮告訴《每日經濟新聞》記者，專項債券在國外通常被稱為“收益?zhèn)?rdquo;，即政府機構為水利、交通、高等教育和公共醫(yī)療等特定項目籌集資金，償債資金都來源于投資項目的收益，而不是一般的財政收入。

土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應土地的行為。比如，提供保障性安居工程用地，應對房價過快上漲、城市總體規(guī)劃實施等，都需要一定的土地儲備作保障。

2015年以前，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。但目前公布的《辦法》明確，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。省、自治區(qū)、直轄市政府（以下簡稱省級政府）為土地儲備專項債券的發(fā)行主體。

鄭春榮告訴《每日經濟新聞》記者，省級政府為土地儲備專項債券的唯一發(fā)行主體，把握住發(fā)債的“總閘門”。

那么，土地儲備專項債券如何使用？如何償還？

新規(guī)實施后，土地儲備專項債券資金由財政部門納入政府性基金預算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用，不得用于經常性支出。

《辦法》還明確土地儲備項目取得的土地出讓收入，應當按照該項目對應的土地儲備專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的土地出讓收入償還到期債券本金。

鄭春榮認為，“這體現了專項債券的本質，以項目收益來償還債務本息。”不同的地塊項目，處在不同的城市或同一城市的不同區(qū)域，其融資風險與債券發(fā)行利率等均有所差異。這就要求投資者認真評估每個項目的債券投資風險，不盲目追求債券的絕對收益率。

●發(fā)行專項債券有利于防范風險

多位接受記者采訪的專家表示，發(fā)行土地儲備專項債券對于規(guī)范地方政府舉債行為、防范風險具有重大意義。

財政部相關負責人表示，在嚴格執(zhí)行公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司等規(guī)定的同時，通過開“正門”發(fā)行土地儲備專項債券，將用于償還專項債務的土地儲備資產及其預期土地出讓收入顯性化，債券資金由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構專項用于土地儲備業(yè)務，從機制上堵住融資平臺公司等企業(yè)冒用土地儲備名義以儲備土地進行抵押擔保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發(fā)生。

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認為，發(fā)行土地儲備專項債券強化了債務管理的約束機制。過去發(fā)行的專項債券可以說一大筆錢對應了很多項目，現在，每一項發(fā)行的債券都有具體的資產和未來的收益相對應，從管理上來說，每個項目很清晰，也較容易監(jiān)管。

此外，他強調，這也延伸了風險防范的渠道，土地儲備專項債券也有利于培育地方政府債券二級市場，未來更多的投資者參與進來，市場有能力識別項目風險，也可以適當釋放風險。

財政部相關負責人表示，土地儲備專項債券根據土地儲備業(yè)務實際需要，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對象、項目管理、收益回報等方面“量身打造”，全面適應土地儲備業(yè)務特點，有利于健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，保障土地儲備領域項目建設合理融資需求，防范專項債務風險，妥善處理好穩(wěn)增長和防風險的關系，服務改革發(fā)展大局。

●專項債券便于投資者信息甄別

財政部相關負責人表示，選擇土地儲備等部分政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，有利于豐富地方政府債券品種，完善地方政府債券市場，進一步增強地方政府債券透明度，保護投資者合法權益，支持對債券科學合理定價，提高地方政府債券市場化水平，吸引更多社會資本投資地方政府債券，帶動民間資本支持重點領域項目建設，激發(fā)民間投資潛力。

上述負責人表示，土地儲備專項債券可以對應單一項目發(fā)行，也可以對應同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，具體根據項目區(qū)位特點、實施期限等因素綜合確定，便于投資者信息甄別，提高專項債券市場化水平。

中銀國際證券董事總經理尚理慧向記者表示，土地儲備專項債券的發(fā)行，豐富了地方債的品種，使得市場投資人有了更多選擇，參與的機會增多。土地儲備融資現在納入地方政府專項債券，不僅使得這項融資更加規(guī)范，另一方面有可能會降低這項融資的成本。

他認為，從債券的基本要求來看，很重要的一點是有穩(wěn)定的償還來源，《辦法》將土地儲備專項債券的償還來源很明確地落實了。

喬寶云向記者表示，吸引更多社會資本方是專項債券發(fā)展的一個重要方向，只有把每一個項目和資產、收益對應起來，才可能讓市場、信用評級機構評價信用狀況，讓投資者對風險和收益更加清楚，給市場一個很好的識別能力。