建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是黨的十八大以來(lái)我國(guó)全面深化改革和擴(kuò)大開放的重大戰(zhàn)略舉措。2013年9月，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)首先宣布成立;2015年4月，廣東、天津、福建三家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)大區(qū)域范圍;2017年4月，湖北、遼寧、浙江、河南、重慶、四川、陜西成立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。至此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)形成了1+3+7家的布局，覆蓋區(qū)域從東部沿海擴(kuò)展到中西部地區(qū)。三年多來(lái)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從1家到11家，數(shù)量逐漸增多，規(guī)模逐漸擴(kuò)大，經(jīng)驗(yàn)日漸成熟，對(duì)于新時(shí)期我國(guó)全面深化改革、擴(kuò)大開放發(fā)揮了重大示范帶動(dòng)作用。

取得多方面重大進(jìn)展

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、投資管理體制改革、貿(mào)易監(jiān)管模式創(chuàng)新、貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、深化金融和服務(wù)業(yè)開放、完善事中事后監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范體系等方面，取得了許多重大進(jìn)展，一批重要成果復(fù)制推廣到全國(guó)，總體上實(shí)現(xiàn)了初衷。

圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極探索建立與國(guó)際規(guī)則相適應(yīng)的行政管理體系，編制發(fā)布權(quán)責(zé)清單，推進(jìn)“先照后證”和“多證合一、一照一碼”等商事登記制度改革，在簡(jiǎn)政放權(quán)、提升管理服務(wù)效率等方面取得明顯進(jìn)展。企業(yè)注冊(cè)設(shè)立的相關(guān)手續(xù)從原來(lái)的近1個(gè)月減至3到4天，最快1天即可領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照和公章。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極推進(jìn)從注重事前審批向注重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建立綜合市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制和市場(chǎng)綜合執(zhí)法體系。通過(guò)建立企業(yè)年度報(bào)告公示和經(jīng)營(yíng)異常名錄制度、建設(shè)信息共享和服務(wù)平臺(tái)、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督制度等，加強(qiáng)完善社會(huì)信用體系建設(shè)。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立了國(guó)家安全審查和反壟斷審查工作機(jī)制，并加強(qiáng)了境外投資事后管理、跨境資金監(jiān)管，健全境外資產(chǎn)、人員安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急保障體系。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)與浦東新區(qū)人民政府合署辦公的“雙區(qū)模式”，整合了相關(guān)機(jī)構(gòu)職能，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)承接、行使中央和部委下放的行政權(quán)力提供了體制機(jī)制保障;在全國(guó)首創(chuàng)“業(yè)界共治+法定機(jī)構(gòu)”治理架構(gòu)，掛牌成立陸家嘴金融城理事會(huì)和發(fā)展局，發(fā)揮業(yè)界監(jiān)督自律作用，提高監(jiān)管效能。

建立與擴(kuò)大開放相適應(yīng)的投資管理新體制。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為開端，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在國(guó)內(nèi)率先實(shí)行了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的外資管理新模式。在經(jīng)過(guò)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試之后，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定，自2016年10月1日起，將“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的外資準(zhǔn)入模式正式從自貿(mào)區(qū)復(fù)制推廣至全國(guó)。外資準(zhǔn)入制度改革的企業(yè)聚集效應(yīng)十分明顯。2016年，滬粵津閩自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)全年實(shí)際吸收外資達(dá)879.6億元人民幣，同比增長(zhǎng)81.3%，以十萬(wàn)分之五的國(guó)土面積吸引了全國(guó)十分之一的外資。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加快建設(shè)對(duì)外投資“一站式”服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行以備案制為主的境外投資管理方式，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)打造成國(guó)內(nèi)企業(yè)與個(gè)人“走出去”投資的窗口和綜合服務(wù)基地。區(qū)內(nèi)企業(yè)境外投資項(xiàng)目備案辦結(jié)時(shí)間從3到6個(gè)月縮短至3天。擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)的重要內(nèi)容。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基于改革任務(wù)要求、區(qū)域協(xié)同發(fā)展與本地優(yōu)勢(shì)等條件，確定了不同的服務(wù)業(yè)開放重點(diǎn)，部分領(lǐng)域的開放已取得突破，相關(guān)服務(wù)業(yè)的聚集效應(yīng)初步顯現(xiàn)。例如，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以擴(kuò)大對(duì)港澳服務(wù)業(yè)開放為重點(diǎn);福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為對(duì)臺(tái)交流開放的重要平臺(tái)，著重打造兩岸新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作示范區(qū)。

創(chuàng)新貿(mào)易監(jiān)管模式，加快新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)“一線放開”“二線安全高效管住”的貿(mào)易便利化改革，建立國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，實(shí)行“統(tǒng)一申報(bào)、集中查驗(yàn)、分批核放”模式，推行貨物狀態(tài)分類監(jiān)管和原產(chǎn)地證簽證管理改革，試點(diǎn)采信第三方檢測(cè)結(jié)果，加快跨關(guān)區(qū)通關(guān)一體化，有效縮短了通關(guān)時(shí)間、降低了物流成本，獲得企業(yè)的積極評(píng)價(jià)和充分肯定。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)平均通關(guān)時(shí)間比區(qū)外降低41.3%;福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)進(jìn)出口貨物申報(bào)時(shí)間從4小時(shí)縮短到10分鐘，船舶檢驗(yàn)檢疫申報(bào)時(shí)間由50分鐘減至5分鐘，一般貨物貿(mào)易出口全流程時(shí)間從16天縮短至8天。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)行專項(xiàng)貿(mào)易便利化試點(diǎn)，通過(guò)建立保稅展示交易平臺(tái)，為跨境電商營(yíng)造通關(guān)便利化環(huán)境，開展汽車平行進(jìn)口試點(diǎn)，租賃飛機(jī)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，外貿(mào)集裝箱沿海捎帶業(yè)務(wù)試點(diǎn)，禁止類進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品維修再制造業(yè)務(wù)和非中國(guó)制造的機(jī)電產(chǎn)品維修再制造業(yè)務(wù)試點(diǎn)，扶持和培育外貿(mào)綜合服務(wù)企業(yè)等一系列措施，促進(jìn)新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展。以廈門自貿(mào)片區(qū)高附加值維修業(yè)務(wù)海關(guān)監(jiān)管模式改革為例，相關(guān)業(yè)務(wù)物品通關(guān)時(shí)間節(jié)約25%以上，對(duì)增強(qiáng)企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、提升廈門飛機(jī)維修基地的全球地位產(chǎn)生了重要影響。

穩(wěn)步開展金融開放和創(chuàng)新試驗(yàn)。為我國(guó)金融改革開放和創(chuàng)新開展先行先試是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的主要功能之一。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化改革、外匯管理體制改革、人民幣跨境使用和業(yè)務(wù)創(chuàng)新、建設(shè)面向國(guó)際的金融市場(chǎng)和風(fēng)險(xiǎn)防范體系等方面取得了積極進(jìn)展，建立了自由貿(mào)易賬戶分賬核算體系。外匯資金集中運(yùn)營(yíng)、外匯資本金意愿結(jié)匯等外匯管理制度改革經(jīng)驗(yàn)已在全國(guó)推廣和復(fù)制。其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依據(jù)各自功能定位，也推進(jìn)了各具特色的金融創(chuàng)新。廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索依托香港推進(jìn)人民幣國(guó)際化和金融對(duì)港澳地區(qū)開放，促進(jìn)商業(yè)保理、第三方支付等新型金融業(yè)態(tài)發(fā)展。天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)注重產(chǎn)融結(jié)合與創(chuàng)新，率先推進(jìn)融資租賃業(yè)制度創(chuàng)新，推動(dòng)京津冀區(qū)域金融市場(chǎng)一體化。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展面向臺(tái)灣地區(qū)的特色金融創(chuàng)新與合作。

切實(shí)推動(dòng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措的復(fù)制推廣。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在深入實(shí)踐基礎(chǔ)上，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新成果，在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣，帶動(dòng)和引領(lǐng)全國(guó)的改革開放。海關(guān)總署已將兩批、共25項(xiàng)貿(mào)易監(jiān)管創(chuàng)新舉措向全國(guó)推廣復(fù)制;國(guó)家稅務(wù)總局將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)電子發(fā)票網(wǎng)上申領(lǐng)、網(wǎng)上自主辦稅等10項(xiàng)措施在全國(guó)推行。此外，國(guó)內(nèi)許多地區(qū)主動(dòng)按照自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)舉措和經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革開放，取得了積極進(jìn)展。

強(qiáng)化法治保障和科學(xué)決策。為在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的外資管理模式，全國(guó)人大常委會(huì)先是授權(quán)國(guó)務(wù)院在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫停實(shí)施“外資三法”(《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》)和《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》;2016年8月29日至9月3日，全國(guó)人大常委會(huì)又審議通過(guò)了對(duì)這四部法律的修正案，正式在全國(guó)范圍復(fù)制推廣“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的外商投資管理體制。2015年10月，商務(wù)部向國(guó)務(wù)院報(bào)送了新一輪調(diào)整行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章等部分內(nèi)容的請(qǐng)示，提出暫時(shí)調(diào)整27部行政法規(guī)等文件的72條具體規(guī)定，支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)引入第三方評(píng)估工作機(jī)制。國(guó)務(wù)院自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)席會(huì)議辦、滬粵津閩四省(市)政府和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)高度重視第三方的意見和建議，建立了定期的第三方評(píng)估工作機(jī)制，總結(jié)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成效，查找不足與問(wèn)題，為推進(jìn)改革創(chuàng)新提供科學(xué)依據(jù)。

亟待解決的問(wèn)題

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作取得多方面重大進(jìn)展，但仍然存在一些短板弱項(xiàng)，影響了改革創(chuàng)新和先行先試效應(yīng)的發(fā)揮。當(dāng)前存在的突出問(wèn)題有以下幾方面。

市場(chǎng)開放力度不足。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單仍然條目過(guò)多，未能充分發(fā)揮為擴(kuò)大開放進(jìn)行壓力測(cè)試的作用。部分已開放領(lǐng)域仍然存在所謂“大門開了，小門沒(méi)開”的“二道門”現(xiàn)象，開放措施未能得到有效落實(shí)。部分領(lǐng)域的改革創(chuàng)新進(jìn)展相對(duì)滯后。對(duì)外投資管理制度改革、金融開放、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管等方面的實(shí)際進(jìn)展滯后于市場(chǎng)預(yù)期。

不同領(lǐng)域的改革呈現(xiàn)不均衡現(xiàn)象。貿(mào)易投資便利化改革進(jìn)展較快，擴(kuò)大開放和市場(chǎng)化改革創(chuàng)新進(jìn)展較慢;只涉及單一部門改革或程序優(yōu)化的“微創(chuàng)新”進(jìn)展較快，涉及跨部門、制度性改革的任務(wù)舉措落實(shí)較慢。較為突出的是，政策配套和系統(tǒng)集成不到位，關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)質(zhì)性制度創(chuàng)新的難度加大，影響了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的推進(jìn)步伐和實(shí)際成效。

開放條件下的風(fēng)險(xiǎn)防控體系尚需進(jìn)一步完善?，F(xiàn)行的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》規(guī)定的范圍過(guò)于模糊，一線工作人員難以準(zhǔn)確把握國(guó)家安全審查的標(biāo)準(zhǔn)和要求、承擔(dān)相關(guān)職責(zé)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管到位的難度較大。 加快推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新

針對(duì)先行先試中存在的薄弱環(huán)節(jié)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)該堅(jiān)持習(xí)近平總書記提出的“大膽試、大膽闖、自主改”的指示要求，切實(shí)解決改革創(chuàng)新中遇到的制度障礙與實(shí)際問(wèn)題，進(jìn)一步彰顯全面深化改革和擴(kuò)大開放的試驗(yàn)田作用。

完善落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的各項(xiàng)改革創(chuàng)新舉措。在國(guó)家層面，應(yīng)根據(jù)國(guó)際形勢(shì)變化以及我國(guó)全面深化改革和擴(kuò)大開放的要求，賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在關(guān)鍵領(lǐng)域開展更大力度的試驗(yàn)探索和壓力測(cè)試的新任務(wù)。在部門和地方層面，應(yīng)本著“勇于創(chuàng)新、大膽嘗試”的精神，緊緊圍繞我國(guó)正在進(jìn)行的中美、中歐雙邊投資協(xié)定和區(qū)域自貿(mào)安排等重大涉外談判的需要，將市場(chǎng)主體需求強(qiáng)烈的，涉及擴(kuò)大金融和服務(wù)業(yè)開放、提升貿(mào)易便利化以及經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判新議題的改革舉措，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。

提升改革創(chuàng)新的整體性和協(xié)同性。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)注重系統(tǒng)集成，協(xié)同推進(jìn)不同改革領(lǐng)域的各項(xiàng)制度創(chuàng)新。建立更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)務(wù)院自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議的牽頭與協(xié)調(diào)作用，建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、自貿(mào)區(qū)與社會(huì)力量共同參與的制度創(chuàng)新與推進(jìn)體系。吸收自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)及地方政府相關(guān)管理部門參與到聯(lián)席會(huì)議的定期會(huì)議中，強(qiáng)化相關(guān)部委對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)訴求的及時(shí)反饋，提高中央與地方的溝通協(xié)調(diào)效率，增強(qiáng)出臺(tái)政策舉措的適應(yīng)性和針對(duì)性。

充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府改革創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造性。以目標(biāo)和問(wèn)題為導(dǎo)向，進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度。對(duì)能下放到地方和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的權(quán)力，要盡可能下放，增強(qiáng)地方和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大的自主權(quán)和創(chuàng)新空間，充分發(fā)揮地方改革創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造性。對(duì)于負(fù)面清單外部分行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入中受到部門規(guī)章制約的問(wèn)題，要加快進(jìn)行分類處理。要盡快研究建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制，減少?zèng)Q策與管理人員的后顧之憂，為激勵(lì)其大膽嘗試、勇于創(chuàng)新提供制度保障。

服務(wù)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)探索差異化協(xié)同發(fā)展模式。一方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要進(jìn)一步明確對(duì)接、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的目標(biāo)定位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與各種功能區(qū)、開放平臺(tái)之間的關(guān)系，充分整合發(fā)揮諸多試點(diǎn)改革區(qū)域的“政策疊加”優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮更大的示范引領(lǐng)與輻射帶動(dòng)作用。另一方面，中央各部門應(yīng)鼓勵(lì)各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依據(jù)各自的目標(biāo)定位，繼續(xù)推進(jìn)差異化協(xié)同聯(lián)動(dòng)的先行先試，促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)深度融合發(fā)展。

建立全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)互聯(lián)互通機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)增加到了11個(gè)。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有的11個(gè)自貿(mào)區(qū)的互聯(lián)互通，有助于更加充分發(fā)揮制度創(chuàng)新連點(diǎn)帶面、協(xié)同推進(jìn)的作用。在政策上，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間的貿(mào)易和投資便利化、一體化;在信息交流上，建立11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享;在體制上，建議設(shè)立國(guó)務(wù)院自貿(mào)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組或法定管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌推進(jìn)全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革開放。

作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員 趙晉平

原標(biāo)題：全面深化自貿(mào)區(qū)改革和擴(kuò)大開放的制度創(chuàng)新 來(lái)源：消費(fèi)日?qǐng)?bào)網(wǎng)