每經編輯 張鐘尹    

每經記者 張鐘尹 每經編輯 畢陸名

《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“PPP條例意見稿”）一經公布，近一個月來引起廣泛討論，目前正在征求社會各界意見。

8月16日，國務院法制辦召集部分政府和社會資本合作（PPP）領域專家，就PPP條例意見稿征求專家意見。

就在同一天，中國財政科學研究院舉辦“PPP立法研究成果發(fā)布暨研討會”（以下簡稱研討會）。財政部PPP中心主任焦小平在會上表示，PPP從治理模式改變、管理模式的改變最后要達到提質增效，其核心價值觀、核心理念就是提質增效。從PPP的本質來說，就是選擇政府自己做更好還是市場做更好，PPP物有所值是比較概念，有的專家說“物有所值”應該寫成“物超所值”。

PPP中需剝離政府多重角色

自2014年中央大力推廣PPP模式以來，PPP項目數量和投資額呈現爆炸式增長。

財政部PPP中心數據顯示，截至今年上半年，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目達到13554個，累計投資額16.3萬億元。

今年以來，我國龐大的PPP市場在不斷規(guī)范之中，PPP條例意見稿出臺便是重要標志。從《每日經濟新聞》記者了解情況來看，業(yè)界對此文件評價很高。

中國財政科學研究院院長劉尚希在上述研討會上表示，PPP條例意見稿有所進展和進步，體現“共治理念”。以“共治理念”推進PPP的立法，意味著要多元、共同治理，政府、市場、社會都參與進來。

無法回避的現實是，目前實踐中確實存在PPP項目的社會資本方往往重建設、輕運營等問題，劉尚希認為，導致這一狀況的重要原因是不確定性太多。在PPP項目的推進過程中，政府面臨行政主體、經濟主體、民事主體等多重身份轉換，導致社會資本方對政府的不信任，政府也對社會資本方存有疑慮，擔心項目出問題，政府要對債務兜底。

而如何有效解決這一問題呢？這還與PPP條例的定位問題有關，劉尚希觀點認為，PPP立法是針對多元主體之間平等的伙伴關系，定位應當是以民商為基礎、以市場為導向、以社會為本位，而不是經濟法或行政法。

在他看來，PPP的目的是為老百姓提供公共服務，這也是公共服務供給側結構性改革的一個重大舉措。既然是提供公共服務，就要強調“社會本位”。只有定位為民商法，才能真正把政府與社會資本之間的關系在法律上作出明晰的確定。

此處的關鍵就在于，需要把政府從多層主體、多重角色中剝離出來，確定其經濟主體、民事主體的地位，PPP立法應當定位于調整平等主體之間的經濟關系。

“要解決政府和社會資本方相互之間的信任問題，需要增加一些將政府的行政主體身份與經濟主體身份相區(qū)分的規(guī)定。”劉尚希強調，將PPP項目中政府定位為經濟主體、民事主體，促使其與社會資本方平等地開展合作，是雙方建立信任關系的定心丸。

專家：應考慮物有所值評價

目前，PPP條例意見稿中未包括PPP項目要進行物有所值評價。但記者注意到，財政部PPP的入庫項目，項目公開信息中包含物有所值評價相關信息。

這也是業(yè)界討論較多的一個關鍵點。什么是物有所值？

根據財政部的規(guī)定，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

其包括定性評價和定量評價，定量評價可作為項目全生命周期內風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據。

舉個例子，根據財政部PPP中心網站，已進入執(zhí)行階段的山東省濟寧市汶上縣中都怡養(yǎng)苑醫(yī)養(yǎng)結合項目的物有所值評價定性分析，設置全生命周期整合潛力、風險識別與分配、潛在競爭程度、政府機構能力等七大基本指標。

北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥告訴《每日經濟新聞》記者，物有所值評價在PPP當中已經有大量實踐，以后可能還會用到，這次PPP條例意見稿中沒有提到，建議立法中給予考慮。可以在實施方案中對定性的物有所值評價作出要求，作為PPP可行性論證的組成部分。

一位財政系統(tǒng)人士告訴《每日經濟新聞》記者，物有所值和財政可承受能力是兩項工作，只有設置物有所值環(huán)節(jié)，才知道項目到底是否適合做PPP，才能夠明確政府支出責任是否在財政承受能力之內，即一般公共預算支出比例的10%。