譚浩俊

在日前舉行的“2017第三屆中國PPP融資論壇”上，財(cái)政部副部長史耀斌表示，一些地方把PPP模式簡單化地作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底等泛化異化問題，積累了一些隱性風(fēng)險(xiǎn)。

雖然各地推出不少PPP項(xiàng)目，且不少項(xiàng)目看起來很具吸引力，但真正落地的非常有限。即便落地的項(xiàng)目，不少也是國企背景的企業(yè)，并由這些國企再分包給其他所有制企業(yè)，形成國企做一級承包商的格局。

實(shí)際上，從PPP設(shè)立的初衷來看，更多的還是希望非國有的社會(huì)資本參與。也就是說，只有讓更多的非國有資本參與到政府項(xiàng)目建設(shè)中來，社會(huì)資本的作用才能最大限度地得以發(fā)揮，政府與社會(huì)資本的合作才能實(shí)現(xiàn)效率最大化、效益最優(yōu)化。

PPP項(xiàng)目過多地讓國有資本參與，從地方來說，或許解決了問題，對國家來說，則沒有達(dá)到推廣PPP的目的。社會(huì)資本出路少、投資渠道窄的矛盾，仍然會(huì)困擾著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，會(huì)成為社會(huì)資源合理配置的一大隱患。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，有關(guān)調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性的問題，就一直是社會(huì)各方面十分關(guān)注的話題。如何激發(fā)社會(huì)資本的活力，顯然成了最為重要的話題之一。然而，從實(shí)際情況來看，社會(huì)資本參與的熱情似乎并不太高，更多的都在等待觀望。特別是去年下半年，民間投資增速一度出現(xiàn)較大幅度下降的現(xiàn)象。

針對相關(guān)問題，中央出臺了多項(xiàng)政策、多個(gè)文件，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)投資、政府項(xiàng)目建設(shè)等，并通過加快國企混合所有制改革步伐，給社會(huì)資本釋放政策放松、環(huán)境改善、投資空間擴(kuò)大的信號。可是，效果仍然不是十分理想。原因就在于，社會(huì)資本投資的渠道不暢、空間過小。所以，推廣PPP，很大程度上就是要給社會(huì)資本更多的出路、更多的投資空間。如果地方政府將其當(dāng)作融資工具，或者說，仍然把與社會(huì)資本的合作作為國企的一個(gè)平臺，顯然是達(dá)不到目的的。

造成地方政府泛化異化PPP的原因很多，但這三個(gè)方面不容忽視?？陀^上，在經(jīng)歷了前些年的城市建設(shè)大發(fā)展、特別是土地的過度開發(fā)以后，一些地方面臨發(fā)展瓶頸，而前些年留下的短板又很多，迫切需要通過新的投入來解決。所以，需要與可能存在比較大的差距，迫使地方政府仍然希望通過融資來化解資金矛盾。在平臺公司受到政策嚴(yán)格限制的情況下，就把目標(biāo)轉(zhuǎn)向了PPP；主觀上，則是錯(cuò)誤的政績觀仍然在起作用，在催促地方政府把注意力放在項(xiàng)目建設(shè)、尤其是城市建設(shè)項(xiàng)目方面。如此一來，就迫切需要有投資者、有資金等的進(jìn)入，PPP也就理所當(dāng)然地成為了首選。

同時(shí)，在工作上，也反映了部分地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的思路單一，除了非生產(chǎn)性投資之外，似乎找不到更好的發(fā)展方式。別看絕大多數(shù)地方都有自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，可在實(shí)際工作中，能夠嚴(yán)格按照產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)去發(fā)展的并不多。原因就在于，他們也不知道到底該發(fā)展什么，只是看到人家有產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，自己也要確定一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)。但這個(gè)產(chǎn)業(yè)是否真的適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，可能就沒更深研究。

財(cái)政部最新發(fā)布的全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第8期季報(bào)顯示，當(dāng)前進(jìn)入管理庫的6778個(gè)項(xiàng)目中，東部項(xiàng)目數(shù)占28.8%，中部占27.6%，西部占39.7%，東北占4.0%。地方財(cái)力較好的東部地區(qū)占比反而不如西部，除了西部基礎(chǔ)設(shè)施滯后的因素之外，與西部地區(qū)對投資建設(shè)的熱情很高也不無關(guān)系。

當(dāng)然，地方政府選擇國企作為主要合作者，而更多地由國企組織民企等非國有資本進(jìn)行間接合作，與地方政府害怕承擔(dān)責(zé)任也有一定關(guān)系。尤其是負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目實(shí)施者，認(rèn)為與國企合作基本沒有風(fēng)險(xiǎn)。殊不知，這樣的看法和相應(yīng)操作，使原本可能效果更好的PPP，變成了變相的融資。

所以，PPP被泛化異化，最根本的還是地方政府沒有真正理解PPP的內(nèi)涵，沒有把PPP當(dāng)作政府與社會(huì)資本合作的一次良性互動(dòng)，而仍然是將其當(dāng)作融資的工具。自然，也就不可能不被泛化異化，甚至被扭曲。而泛化異化和扭曲的結(jié)果，則是政府與社會(huì)資本的合作無法實(shí)現(xiàn)效率最大化、效益最優(yōu)化。

（作者為財(cái)經(jīng)時(shí)評人士）