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李宇嘉  

集體土地建租賃房開始“落地”。北京發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見》，提出2017~2021年供應(yīng)1000公頃集體土地，建設(shè)租賃住房。也就是，北京未來5年供應(yīng)1300公頃土地、建設(shè)50萬套租賃住房的規(guī)劃中，集體建設(shè)用地供應(yīng)和建設(shè)占比就達(dá)76.9%。

2017年8月，國土部發(fā)文，選擇北京等13個(gè)城市作為集體土地建設(shè)租賃住房的首批試點(diǎn)城市。時(shí)隔不到3個(gè)月，北京試點(diǎn)方案就新鮮出爐。近日據(jù)悉，鄭州也提出“在外來人口、租賃需求集中的鄭東新區(qū)及托管區(qū)域，運(yùn)營一批集體租賃住房項(xiàng)目”，并明確承租人申領(lǐng)居住證、租滿3年后可享有規(guī)定的市民待遇及社會(huì)保障。預(yù)計(jì)，其他11個(gè)城市將后續(xù)推出試點(diǎn)方案。

集體建設(shè)用地建租賃住房，這是貫徹十九大提出的“加快構(gòu)建多層次供給、多渠道保障和租購并舉住房制度”的重要內(nèi)容。也就是說，集體土地是“購租并舉”住房新制度重要的供給層次和保障渠道。

基于增加低租金租賃住房，滿足廣大新市民（以外來人口和大學(xué)畢業(yè)生為主）“扎根”城市的訴求，集體土地此種入市模式的意義更加彰顯。另外，建設(shè)租賃住房將是我國集體土地“同地同權(quán)”入市改革的重大突破，也是十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”改革的重大突破。

更重要的是，村集體、村民掌握集體建設(shè)用地入市的主導(dǎo)權(quán)（或是項(xiàng)目申報(bào)主體，或聯(lián)營社會(huì)資本開發(fā)中股權(quán)不低于51%），從而找到“三農(nóng)”分享城市化紅利的路徑。

土地“二元”制度下，城市國有土地與農(nóng)村集體土地，存在巨大的“級差地租”，即便相鄰也不例外。近兩年，熱點(diǎn)城市房價(jià)快速上漲，“級差地租”的鴻溝加深、加寬。由此，一邊是大城市近5年住宅供地完成率不足60%，住房供應(yīng)嗷嗷待哺，房價(jià)上漲明顯，廣大新市民住房問題突出；另一邊則是，城市郊區(qū)或外圍（城區(qū)內(nèi)也有）集體建設(shè)用地低效閑置、亂象叢生，而農(nóng)民和村集體也無法分享城市化紅利。此外，突破土地“二元”用途管制的利益誘惑下，集體建設(shè)用地“房地產(chǎn)化”如火如荼，最典型的就是“小產(chǎn)權(quán)房”等違法建筑遍地開花。結(jié)果違法交易、租賃頻繁，建筑消防安全隱患突出，區(qū)域土地成片利用和統(tǒng)一規(guī)劃被阻斷。

據(jù)筆者調(diào)研，大城市存量集體建設(shè)用地，要么建“小產(chǎn)權(quán)房”，要么村集體私下違規(guī)簽協(xié)議，低價(jià)租給企業(yè)建廠房或倉庫，不僅無系統(tǒng)的土地和空間規(guī)劃，還造成污染和淘汰產(chǎn)業(yè)復(fù)歸，安全隱患突出（如大興火災(zāi)），收益也很低，典型的野蠻生長和“瓦片經(jīng)濟(jì)”。由此，不管是同地同權(quán)入市，還是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場，或是“三農(nóng)”分享城市紅利，集體建設(shè)用地既有的利用是風(fēng)險(xiǎn)隱患巨大、不可持續(xù)、低效粗放的“共輸”格局。2010年，為緩解公租房用地上的壓力，國土部批復(fù)北京、上海作為集體建設(shè)用地建設(shè)公租住房的首批試點(diǎn)。此后，北京推進(jìn)力度很大，平房鄉(xiāng)、唐家?guī)X、太舟塢等5個(gè)集體建設(shè)用地試點(diǎn)，合計(jì)建設(shè)公租房1.28萬套。

但是，政府主導(dǎo)的公租房收益太低，建設(shè)進(jìn)程緩慢，投資回收期長（10年以上），加上銀行對“兩權(quán)”（集體土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押非常謹(jǐn)慎。由此，村集體和社會(huì)投資選擇觀望，公租房建設(shè)試點(diǎn)并不理想。從2010年啟動(dòng)至今，北京唐家?guī)X土井村公租項(xiàng)目仍未入市，平房鄉(xiāng)項(xiàng)目也未入住，目前兩個(gè)項(xiàng)目還在等待驗(yàn)收。集體土地入市之所以陷入困局，很大程度上在于國家對“好經(jīng)念歪”的顧慮，即農(nóng)民要分享紅利，但由于其處于弱勢地位，而基層政府利用土地的主動(dòng)權(quán)大、方式多樣，內(nèi)在激勵(lì)高，與資本和開發(fā)商合謀，侵害農(nóng)民利益在過往普遍存在。于是，集體土地入市試點(diǎn)小心謹(jǐn)慎，即便原地踏步，也不能出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

筆者認(rèn)為，集體土地建租賃房，這是一條風(fēng)險(xiǎn)可控、具有最大公約效應(yīng)的可行路徑。

首先，集體建設(shè)用地規(guī)模很大。在建設(shè)用地分布上，很多城市的集體和國有基本“對半開”。盡管亂象叢生、違法建筑遍地，但這些土地早已卷入城市化大潮。當(dāng)前要做的是，基于國家對于集體土地入市的大方向（同地同權(quán)、統(tǒng)一用地市場、農(nóng)民分享城市化紅利等），基于多方利益訴求，找到最大公約數(shù)，將這部分已經(jīng)市場化或半市場化、偽市場化的土地和空間與廣大新市民、無房戶的有效需求對接起來。相比近年來由中高收入階層、投資和投機(jī)需求主導(dǎo)的樓市繁榮，這樣的供需匹配是最有效的匹配，也是房地產(chǎn)的長效機(jī)制，更符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

另外，這些土地成本非常低（甚至零成本），早已完成了“三通一平”、“七通一平”。

從既有使用價(jià)值較低的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，針對城市居民的、市場化導(dǎo)向的租賃住房開發(fā)，能夠產(chǎn)生巨大的紅利效應(yīng)，不僅能夠覆蓋再利用的各項(xiàng)成本，還能調(diào)動(dòng)起村集體、村民和社會(huì)資本的積極性。

更重要的是，租給代表和保持城市產(chǎn)業(yè)持續(xù)競爭力的人力資本，能夠保護(hù)這個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的長期增長潛力，補(bǔ)位中短期內(nèi)商品房市場從高位下滑。

其次，不管是國土部指導(dǎo)各地試點(diǎn)的文件中，還是北京的案例中，均規(guī)定村集體和村民的絕對主導(dǎo)權(quán)，即他們或者作為租賃項(xiàng)目申報(bào)主體，或者在與社會(huì)資本的聯(lián)營公司中占不低于51%的股權(quán)，均明確指向，要尊重村集體和村民入市意愿，確保他們分享城市紅利。

再次，規(guī)定“只租不售”、單次租期不超過10年（杜絕“以租代售”），杜絕了資本的覬覦、杜絕了“房地產(chǎn)化”。

最后，集體建設(shè)用地地價(jià)本身就非常低，國家文件還規(guī)定，租賃房開發(fā)采取“出讓金返還，只交稅金”的模式，再加上與市場租賃完全接軌，投資的收益率可達(dá)10%左右，社會(huì)資本和村集體、村民參與積極性提高了。

更重要的是，相比一次性補(bǔ)償?shù)恼魇漳Ｊ?，建租賃房并分享租金收益是以漁網(wǎng)（租賃房）補(bǔ)償獵槍（種糧食、開辦集體企業(yè)），具有長期分享城市化紅利的效應(yīng)。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）