每經編輯 每經記者 付克友    

每一座偉大的城市，都是一部獨特的傳奇，而這部傳奇的腳本就是城市規(guī)劃。新時代的中國城鎮(zhèn)化進程，需要體現新發(fā)展理念的城市規(guī)劃。

十九大報告指出，我國新時代社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城市經濟發(fā)展中同樣面臨這樣的主要矛盾。破解這個主要矛盾，是當下中國城市規(guī)劃建設中的重要命題。

事實上，很多城市已經意識到這個重大命題，并付諸行動。在住建部統(tǒng)一部署下，我國15個城市已經啟動新一輪城市總體規(guī)劃編制改革試點。日前，作為試點城市之一的成都也提出，要回應人民群眾對美好生活需要、厚植永續(xù)健康發(fā)展新動力的目標引領，高起點組織新一輪城市總體規(guī)劃修編，為城市長遠發(fā)展提供藍圖指引和路徑遵循。

那么，新時代城市經濟發(fā)展有哪些不充分不均衡？城市規(guī)劃怎樣才能堅持“人民城市為人民”？傳統(tǒng)文化和城市文明如何和諧共生？在城市規(guī)劃建設中，人民群眾共建、共管、共享如何實現？針對這些重大問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了中國城市規(guī)劃設計研究院院長楊保軍。

中國城市規(guī)劃設計研究院院長楊保軍 

破解不平衡不充分，從促“長板”到補“短板”

NBD：十九大報告指出，我國新時代社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這種主要矛盾，在城市工作中怎么體現的？城市發(fā)展中有哪些不均衡不充分？

楊保軍：十九大報告指出，人民日益增長的美好生活需要不僅體現在“硬件”上需求，即物質文化生活方面；也體現在“軟件”上需求，即民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面。“軟件”上的需求更為綜合、感性、復雜，但也更為直接。

參照美國經濟學家薩繆爾森提出的“幸福指數”，幸福＝效用/欲望。也就是說，幸福與效用成正比、與欲望成反比。它既有客觀供給的因素，也有主觀需求的因素。我們既要從政府的角度，建立提供優(yōu)質“硬件”、“軟件”服務的政績觀，也要從公眾的角度，建立公平、和諧、綠色的需求觀。

在城市工作中，不平衡主要表現在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和不同社會階層之間的不平衡。

不充分主要體現在社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境、城市安全、以及制度建設等方面。例如：如何實現從“住有所居”到“住優(yōu)所居”；如何解決長期困擾市民的“上學難、看病難、養(yǎng)老難”問題，特別是伴隨人口老齡化日益尖銳的“養(yǎng)老難”問題；如何讓市民“呼吸新鮮空氣”、“喝干凈水”；如何讓市民“暢通出行”；如何讓城市變得更加安全和韌性；如何實現“依法治市”和“共同締造”；如何在資源環(huán)境緊約束的條件下實現經濟的持續(xù)發(fā)展……這些都是城市工作中的難點問題。

NBD：城市不均衡不充分發(fā)展，是否是城市發(fā)展必經的階段？與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式和規(guī)劃建設理念，有什么關系？

楊保軍：的確，不均衡不充分是城市發(fā)展的必經階段。

按照發(fā)展經濟學的非均衡增長理論，一個貧困國家或者地區(qū)要想擺脫貧困，必須首先將資源集聚到一小部分具有優(yōu)勢條件的地區(qū)或者群體，讓其先發(fā)展起來，再通過它帶動普遍的發(fā)展。這就是鄧小平同志“讓一部分人先富起來”的理論基礎。

我們國家通過近四十年的改革開放，基本實現了這個目標。但實現這個目標之后，就應通過政府干預推動從局部發(fā)展轉向普惠發(fā)展。因為一個國家和地區(qū)的綜合實力，更體現在它的最“短板”是否足夠的“長”。

所以，過去的社會主要矛盾是“發(fā)展起來前”的矛盾，是“從無到有”的矛盾；新階段的社會主要矛盾是“發(fā)展起來后”的矛盾，是“從有到優(yōu)”的矛盾。

城市“不均衡不充分發(fā)展”的描述，是說我們已經實現了一部分的發(fā)展，但還存在著欠發(fā)展的“短板”，這是發(fā)展過程中的階段性問題。而當務之急是讓城市管理者轉變工作重點，從促“長板”轉向補“短板”，著力解決人民群眾最關心的重點、熱點問題。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式和規(guī)劃建設理念確實存在著問題。例如：重物質空間，輕人文關懷；重經濟發(fā)展，輕社會和諧與環(huán)境保護；重近期利益，輕長遠可持續(xù)發(fā)展；重數量增長，輕質量提升；重地上建設，輕地下良心工程；重城鎮(zhèn)擴張，輕鄉(xiāng)村建設；重外在形象，輕文化底蘊。這些都與發(fā)展初期重點解決“從無到有”問題的階段目標有關，我們要對這段歷史進行總體上的客觀、正面的評價。

但是到了新的發(fā)展階段，城市管理者如果還用老眼光、老目標去指導新工作，就是“刻舟求劍”、“緣木求魚”了，中央點出新時代的社會主要矛盾，就是要讓城市管理者與時俱進、統(tǒng)一思想，明確新時期需要解決的首要問題。

 

以人民為中心，從經濟增長“機器”到美好家園

NBD:新時代必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，城市工作中就是要堅持“人民城市為人民”，怎么理解這一點？要做到這一點，需要堅持哪些原則？

楊保軍：“以人民為中心”不是一句簡單的口號，而需要城市工作者從理念到行動的徹底轉變。

過去城市的發(fā)展是“以經濟建設為中心”的，這種理念顛倒了“目標”和“手段”，把應當作為“手段”的經濟建設，凌駕到了應當作為“目標”的人民滿意之上，導致某些情況下經濟建設反而降低了人民的滿意度。

要真正理解“人民城市為人民”，就是要把城市從服務于經濟增長的“機器”轉變?yōu)榉沼谌嗣衩篮蒙畹?ldquo;家園”，把城市工作的重心從“招商引資、土地經營”轉向為人民提供均衡、充分的服務。

要做到這點，需要協(xié)調以下關系：協(xié)調好物質與人文的關系；協(xié)調好發(fā)展與保護的關系；協(xié)調好數量與質量的關系；協(xié)調好近期與遠期的關系；協(xié)調好地上與地下的關系；協(xié)調好城市與鄉(xiāng)村的關系；協(xié)調好形象與內涵的關系。

要做到這點，更重要的是改變政績考核體系，從經濟、社會、環(huán)境等方面的硬件建設“完成度”考核，轉變?yōu)橐?ldquo;人民滿意度”為標準，即讓人民做考官、讓人民打分，對實際效用進行評價。

NBD:人民城市為人民，需要人民群眾共建、共管、共享，在規(guī)劃建設中如何體現這些原則？

楊保軍：這是一個社會治理問題，總的趨勢是實現多元共治、共同締造。在市場經濟起決定性作用的體制之下，城市政府要從一個“包辦一切”的政府轉變?yōu)榉招驼浞职l(fā)揮社會團體、市場、公眾等利益主體參與城市治理的積極性和主動性。

我想，在規(guī)劃建設中要注重這些原則：

一是明晰各方主體的責任、權力和利益。首先是明晰政府的責權利，將政府職責框定在公共資源管制和公共服務供給范疇之內。其次是根據用益物權來確定利益相關人的責權利。這需要建立一套制度和規(guī)則，就是在某個具體社區(qū)或者組團的規(guī)劃中，利益相關人擁有多大的權力、在多大程度上參與規(guī)劃的制訂和決策。

二是鼓勵倡導式規(guī)劃、漸進式規(guī)劃。首先是改變規(guī)劃理念，從技術理性轉向制度理性，從“戰(zhàn)略思維+美學思維”轉向“法律思維+制度思維”。其次是改變規(guī)劃方法，借鑒國外的倡導式規(guī)劃、漸進式規(guī)劃等，通過引導、協(xié)商、溝通、參與來達到治理目的，尋找不同利益群體的“最大公約數”。

三是利用先進手段，強化規(guī)劃公眾參與。充分利用“互聯(lián)網+”等手段，強化規(guī)劃全過程、全方位的公眾參與，探討規(guī)劃從民生角度出發(fā)，針對重點問題開展形式多樣的征詢活動，保障廣大市民、社會團體的知情權、參與權；甄別和落實公眾意見，讓規(guī)劃成果真正成為推動經濟社會發(fā)展的重要公共政策。

四是以社區(qū)作為重點，推進多元共治。社區(qū)是社會治理的基礎，是實現多元共治的突破口。應當形成包含居委會、企事業(yè)單位、社會組織、居民等多元主體為主導的治理體系。嘗試建立社區(qū)議事平臺，推行社區(qū)規(guī)劃師制度，為多元主體提供技術服務。

 

新經濟推動新發(fā)展，杭州成都是優(yōu)秀范例

NBD：我國正處于高速的城鎮(zhèn)化階段，同時又面臨城市轉型升級、質量提高這一問題，怎么把握兩者之間的關系？實現某種平衡？

楊保軍：我們在中央城市工作會議的課題研究中得出一個判斷，就是當前我國已處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后階段，以城鎮(zhèn)化水平超過50%為分界點，之前和之后的發(fā)展特征已經發(fā)生了較大變化。突出體現在城鎮(zhèn)化加速度已經下降，城市間分化將更加明顯，發(fā)展方式從數量增長為主轉向質量提升和結構優(yōu)化為主，發(fā)展動力從單純依靠工業(yè)化轉向更加多元和特色化。

從現在到2035年之間，是我國從發(fā)展中國家步入到發(fā)達國家的關鍵時期，也是考驗我國能否擺脫中等收入陷阱的敏感時期。在這個時期，城市轉型升級、質量提升是實現可持續(xù)發(fā)展的唯一出路。

城市工作的當務之急，就是貫徹中央五大發(fā)展理念，盡快實現城市發(fā)展動力的轉換，通過創(chuàng)新驅動和綠色引領讓經濟社會發(fā)展擺脫對資源環(huán)境的依賴，同時處理好社會和諧、公平共享等問題，讓城市花時間、花力氣從傳統(tǒng)發(fā)展的“沼澤路”中走出來，步入新型發(fā)展的“高速路”。這個過程中，城市需要具備耐心、付出代價，但從長遠來看，這是值得的，也是唯一的出路。

概括地說，“未來已來”，我們已經沒有時間和空間讓傳統(tǒng)發(fā)展模式“茍延殘喘”，如果不痛下決心轉型發(fā)展，就會步入中等收入陷阱，“路越走越窄”；反過來，如果先人一步、以新經濟推動新發(fā)展，就會在新的發(fā)展階段打下好的開局，杭州市、成都市是這個方面的優(yōu)秀范例。

NBD：在這個過程中，很多大城市都產生了大城市病，包括交通、污染、高房價等，規(guī)劃建設上的根源在哪里？怎么去解決這些問題？

楊保軍：大城市病是一個綜合性的問題，我們也需要從綜合的角度解決問題，更需要借鑒中醫(yī)的智慧，實現“標本兼治”；而不是西醫(yī)的方式，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

從宏觀角度看，我國大城市病問題的根源是超大、特大城市的吸引力過強，沒有形成更良性、更均衡的城鎮(zhèn)體系結構。通俗地說，就是我國的“二線城市”吸引力在逐步下降，沒有起到應有的吸納人口的作用。超大城市的高房價問題，其主要原因是供需不平衡導致的，而之所以“需”永遠無法滿足，就是因為超大城市具有其他城市難以比擬的發(fā)展機會。

因此，根本上的解決方案，就是要讓城鎮(zhèn)體系更加均衡，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，讓居住在中小城市、小城鎮(zhèn)的市民獲得更多的發(fā)展機會。德國的小城鎮(zhèn)、荷蘭的蘭斯塔德地區(qū)都有值得我們學習的經驗。

從中觀角度看，大城市病是由于城市規(guī)?？焖贁U張的過程中，沒有提出成熟的設施解決方案，設施建設也相對滯后。例如，在超大城市發(fā)展過程中，一開始尚未意識到以私人小汽車為主導的交通出行方式從根本上無法避免交通擁堵問題，因此一方面放任小汽車購買，另一方面試圖通過建設機動車快速路、停車場來解決不斷增長小汽車的需要，最終導致交通擁堵越來越嚴重。

要想解決這些問題，只能亡羊補牢、從根本上改變解決方案，即從設施供給轉向需求管理。

比如，倡導和鼓勵“長距離軌道交通+短距離非機動車交通”的出行方式。東京在上世紀后半葉快速發(fā)展過程中，交通擁堵非常嚴重，但隨著交通政策的轉變，人口繼續(xù)增長的同時交通擁堵反而下降，這是值得我們參考的。

 

文化基因不能斷裂，街區(qū)制不魯莽推進

NBD:人的城市化，為什么需要弘揚傳統(tǒng)文化、體現地方特色？怎么做到傳統(tǒng)文化和城市文明的和諧共生？

楊保軍：人類之所以能建立文明，就是在于群體知識、經驗的積累和傳承。城市是人類文明的結晶和流傳的載體，城市中的歷史文化街區(qū)和建筑，就是城市文明歷史的物化“基因”。

如果一個城市的傳統(tǒng)文化和地方特色被破壞，那么這個城市的文明基因也就斷裂了，其獨特魅力和氣質也就不復存在了。嚴格地說，它和過去已經不是一個城市。我們國家有五千年的文明歷史，但是讓我們當代人汗顏的是，在近年來的快速發(fā)展過程中，不少傳統(tǒng)文化和地方特色遭到破壞，這是非常讓人痛惜的。

人民對美好生活需要，包括“軟件”上的精神需求，就是要知道“自己從哪里來、要往哪里去”。城市文化是市民的精神家園，就是要讓市民找到自己的歷史源頭，找到自己的發(fā)展方向。

從大歷史的視角看，傳統(tǒng)文化和現代文明是連續(xù)的過程、是不可分割的整體，因為從未來回望，傳統(tǒng)和現代都將是歷史的組成部分。文化的精髓就是在“傳承中延續(xù)”，這既不是完全抹殺、破壞歷史，也不是全盤照搬、復制歷史。一個好的“現代”，是在未來的回望中，能找到文明基因傳承和革新的清晰脈絡，能找到屬于這個時代的特征標識。

我們提出城市設計要體現“地域特征、民族特色、時代風貌”，要學習建國初期北京建設“十大建筑”的精神，探索融古通今、形神兼?zhèn)涞慕ㄖ厣c城市風貌。

NBD：目前，城市規(guī)劃建設中特別強調"街區(qū)制”，您怎么看其中“人的城市”這價值取向？在規(guī)劃建設中如何實現這一點？

楊保軍：“人的城市”就是要以人的舒適性、便捷性作為建設城市的標準。推廣“街區(qū)制”對人來說具有這些好處：

一是開放便捷，就是有利于群眾的出行。城市大規(guī)模的封閉小區(qū)和大院，阻斷了城市的“微循環(huán)”，容易引發(fā)交通擁堵，城市有機的系統(tǒng)聯(lián)系被切割，導致城市的運行效率下降。打開封閉的住宅小區(qū)和大院，就是解決這個問題的重要手段。

二是尺度適宜，使城市形成級配合理的路網系統(tǒng)和更加人性化的街道空間。尺度過大的封閉小區(qū)使城市的次干路和支路不連續(xù)，如果能夠開放，可以提高微循環(huán)能力，增加城市宜人的街道空間，豐富人們對城市的感受。

三是配套完善，就是使街區(qū)形成居住、商業(yè)、文化、交流等綜合性的功能，改變小區(qū)單一的居住功能。這既方便居民生活、促進交往，也有利于激發(fā)多樣性活動，培育創(chuàng)新的氛圍。街道是城市的寶貴財富，臨街面的增加，有利于促進就業(yè)、繁榮經濟、孕育本土文化、提升城市魅力，國外一些著名的街道，本身就是城市的一張名片。

四是鄰里和諧，促進社會各階層的交流和融合，并構建和諧社會。封閉的小區(qū)，彼此之間缺乏順暢的溝通和交流，容易造成相互之間的不信任與冷漠，導致社會關系緊張，造成安全隱患。打開封閉的小區(qū)，就是架設心與心連接的橋梁和紐帶，營造互信、互助、互愛的新風尚。

在規(guī)劃建設中，“街區(qū)制”不能機械、魯莽地推進，需要注意以下問題：首先要改變觀念，解放思想，可能需要一代人、甚至幾代人的努力；其次要使用可替代的安全技術，比如 “街道眼”、智慧小區(qū)、樓宇門禁等；第三要堅持因地制宜、先易后難、循序漸進；第四要通過示范積累經驗、完善方案。