每經(jīng)編輯 周程程    

每經(jīng)記者 周程程 每經(jīng)編輯 陳星

12月24日，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告（以下簡稱“報(bào)告”）提請(qǐng)十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議。這是2004年5月全國人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)內(nèi)設(shè)立法規(guī)備案審查室以來，首次公布對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的備案審查成績單。

全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀作報(bào)告時(shí)表示，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國人大常委會(huì)履行憲法法律監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作。

沈春耀透露，下一步要加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)，逐步實(shí)行按年度向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r制度。

●接收?qǐng)?bào)送備案規(guī)范性文件4778件

備案是審查的前提，哪些規(guī)范性文件需要進(jìn)行備案？

根據(jù)立法法、監(jiān)督法相關(guān)法律條款規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋，應(yīng)當(dāng)在公布后三十日內(nèi)按照規(guī)定程序報(bào)全國人大常委會(huì)備案。

沈春耀表示，制定機(jī)關(guān)依法、及時(shí)將規(guī)范性文件按要求報(bào)送備案，直接關(guān)系后續(xù)審查工作的有效開展，也是制定機(jī)關(guān)自覺接受監(jiān)督的重要體現(xiàn)。

報(bào)告顯示，十二屆全國人大以來，截至2017年12月上旬，人大常委會(huì)辦公廳共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件4778件，其中行政法規(guī)60件，省級(jí)地方性法規(guī)2543件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)1647件，自治條例15件，單行條例248件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)137件，司法解釋128件。

而2017年度，人大常委會(huì)辦公廳就共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件889件。

圖片來源：視覺中國

●備案文件主動(dòng)研究

對(duì)備案的規(guī)范性文件，全國人大常委會(huì)法工委主動(dòng)對(duì)其進(jìn)行審查研究，這是依職權(quán)進(jìn)行的審查，也被稱為主動(dòng)審查。

報(bào)告顯示，十二屆全國人大以來，法工委對(duì)報(bào)送全國人大常委會(huì)備案的60件行政法規(guī)、128件司法解釋逐件進(jìn)行主動(dòng)審查研究。

值得注意的是，審查發(fā)現(xiàn)5件司法解釋存在與法律不一致或者其他問題，及時(shí)研究提出處理意見。

例如，2015年6月，審查發(fā)現(xiàn)民事訴訟法司法解釋中有關(guān)拘傳原告和被執(zhí)行人的規(guī)定與民事訴訟法的規(guī)定不一致，在有關(guān)專門委員會(huì)支持下，推動(dòng)制定機(jī)關(guān)于2017年2月作出妥善處理。

再如，2009年7月，審查發(fā)現(xiàn)有關(guān)非法行醫(yī)的司法解釋中將個(gè)人未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為認(rèn)定為非法行醫(yī)犯罪，與刑法規(guī)定不一致。經(jīng)與制定機(jī)關(guān)反復(fù)溝通并跟蹤督促，制定機(jī)關(guān)已于2016年12月對(duì)相關(guān)規(guī)定作出修改。

沈春耀表示，2017年，進(jìn)一步加大主動(dòng)審查力度，目前，已經(jīng)完成對(duì)14件行政法規(guī)、17件司法解釋、150余件地方性法規(guī)的主動(dòng)審查研究工作。

●收到各類審查建議1527件

主動(dòng)審查力度加大的同時(shí)，依申請(qǐng)進(jìn)行的審查也發(fā)揮著重要作用。

依申請(qǐng)進(jìn)行的審查，亦稱被動(dòng)審查，是指根據(jù)有關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民依法書面提出的審查要求或者審查建議，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行的審查。

報(bào)告顯示，十二屆全國人大以來，法制工作委員會(huì)共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件。其中，審查建議中屬于全國人大常委會(huì)備案審查范圍，即建議對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查的有1206件，約占79%。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，上述1206件審查建議中，建議對(duì)司法解釋進(jìn)行審查的占比超九成。

報(bào)告顯示，建議對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行審查的24件，占2.0%；建議對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查的66件，占5.5%；建議對(duì)司法解釋進(jìn)行審查的1116件，占92.5%。

沈春耀表示，法制工作委員會(huì)對(duì)收到的審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)存在與法律相抵觸或者不適當(dāng)問題的，積極穩(wěn)妥作出處理。

例如，根據(jù)2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)1位公民提出的審查建議，對(duì)有關(guān)司法解釋規(guī)定“附條件逮捕”制度的問題進(jìn)行審查研究，經(jīng)與制定機(jī)關(guān)溝通，相關(guān)司法解釋已于2017年4月停止執(zhí)行。

再如，2017年3月十二屆全國人大五次會(huì)議期間，有45位全國人大代表分別聯(lián)名提出5件建議，要求對(duì)最高人民法院制定的《關(guān)于適用<中華人民共和國婚姻法>若干問題的解釋（二）》第二十四條關(guān)于夫妻共同債務(wù)承擔(dān)的規(guī)定進(jìn)行審查。且值得注意的是，2016年以來，法制工作委員會(huì)還收到公民提出的近千件針對(duì)這一規(guī)定的審查建議。

沈春耀表示，為做好代表建議和公民審查建議的辦理工作，法制工作委員會(huì)于2017年6月召開座談會(huì)，邀請(qǐng)?zhí)岢鼋ㄗh的部分全國人大代表參加，與最高人民法院有關(guān)部門進(jìn)行溝通研究，推動(dòng)解決有關(guān)問題。

●針對(duì)地方“雷人法規(guī)”開展專項(xiàng)審查

除上述主動(dòng)審查與被動(dòng)審查外，法工委還對(duì)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)及有關(guān)規(guī)范性文件，有重點(diǎn)地開展了專項(xiàng)審查。

沈春耀表示，有重點(diǎn)的專項(xiàng)審查，是為貫徹黨中央重大決策部署、配合重要法律修改、落實(shí)全國人大常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃，或者回應(yīng)社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，有重點(diǎn)地對(duì)某類規(guī)范性文件開展的集中審查。

報(bào)告顯示，十二屆全國人大以來，針對(duì)部分地方出臺(tái)“雷人法規(guī)”突破法律規(guī)定、損害法律尊嚴(yán)，少數(shù)地方規(guī)定的預(yù)算審查監(jiān)督內(nèi)容超出本級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)范圍，部分地方涉稅規(guī)范性文件違法違規(guī)，個(gè)別地方?jīng)]有根據(jù)修改后的選舉法及時(shí)修改相關(guān)地方性法規(guī)，以及一些地方關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的法規(guī)與上位法規(guī)定不一致等問題，法制工作委員會(huì)多次開展專項(xiàng)審查。

例如，2017年6月，在黨中央通報(bào)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)存在的突出問題及其深刻教訓(xùn)后，對(duì)專門規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進(jìn)行專項(xiàng)審查研究，并于9月致函各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，要求對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)進(jìn)行全面自查和清理，杜絕故意放水、降低標(biāo)準(zhǔn)、管控不嚴(yán)等問題。

截至目前，已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)書面反饋清理情況和處理意見，包括設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣在內(nèi)，總共已修改、廢止相關(guān)地方性法規(guī)35件，擬修改、廢止680件。

●要加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)

當(dāng)前，備案審查工作取得積極成效的同時(shí)，也面臨一些新情況、新問題。

沈春耀指出，“有件必備”尚未完全落實(shí)，備案范圍有待進(jìn)一步厘清，報(bào)送備案不規(guī)范、不及時(shí)甚至漏報(bào)的情況仍有發(fā)生。

對(duì)此，報(bào)告顯示，要加強(qiáng)備案工作。進(jìn)一步明確備案范圍，規(guī)范備案行為，督促制定機(jī)關(guān)依法、及時(shí)報(bào)送備案，做到應(yīng)備盡備。

此外，報(bào)告還指出，目前還存在審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和督促糾正機(jī)制等不夠明確規(guī)范，有關(guān)制度剛性不足，約束力不強(qiáng)等問題，有備必審、有錯(cuò)必糾需要進(jìn)一步落實(shí)。此外，制定機(jī)關(guān)超越立法權(quán)限、突破上位法規(guī)定等問題不同程度存在，常態(tài)化清理機(jī)制有待建立健全。

下一步也將著力解決這些問題。報(bào)告顯示，加強(qiáng)審查研究和處理工作，加強(qiáng)與制定機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)商，加大督促力度，對(duì)于存在違憲違法違規(guī)問題的，堅(jiān)決予以糾正，防止久拖不決，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

報(bào)告還提出，要加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)，進(jìn)一步加快建立全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件制定主體間的網(wǎng)上互聯(lián)互通。加強(qiáng)對(duì)地方人大備案審查工作的指導(dǎo)等。