每經(jīng)編輯 李宇嘉    

李宇嘉

本周一，國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明關(guān)于我國(guó)土地和住房制度的表態(tài)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

姜大明表示，我國(guó)將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

這意味著，我國(guó)實(shí)行了近20年的商品房供應(yīng)制度將出現(xiàn)重大變革。概括來(lái)說(shuō)，政府不再壟斷土地供應(yīng)，開(kāi)發(fā)商也不再是新建商品房唯一供應(yīng)方。未來(lái)，任何合法擁有土地使用權(quán)的主體，在符合規(guī)劃的前提下，都可以成為住房供應(yīng)方。

今年是房改20周年，更是改革開(kāi)放40周年。多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是城市土地從行政劃撥到市場(chǎng)化出讓，這是重大的革命。20年來(lái)，國(guó)有土地出讓金累計(jì)規(guī)模為35萬(wàn)億元，達(dá)到城市財(cái)政收入的40%左右，成為城市基建擴(kuò)張的重要資金補(bǔ)充。

圖片來(lái)源：視覺(jué)中國(guó)

但是，土地出讓的“金融加速器”效應(yīng)過(guò)于強(qiáng)大，即土地出讓撬動(dòng)銀行貸款，對(duì)“上項(xiàng)目”和拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資的帶動(dòng)效應(yīng)很顯著。不管是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資，還是工業(yè)低地價(jià)招商引資帶動(dòng)的工業(yè)和制造業(yè)投資，或土地出讓金投入及土地作價(jià)入股驅(qū)動(dòng)的基建投資，對(duì)短期經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)顯著的這三項(xiàng)固定資產(chǎn)投資，都離不開(kāi)房地產(chǎn)支撐。正因?yàn)槿绱?，在以GDP為核心的績(jī)效考核下，地方政府天然依賴土地財(cái)政、房地產(chǎn)稅收、固定資產(chǎn)投資，并有內(nèi)在托底地價(jià)和房?jī)r(jià)的激勵(lì)。

考慮到房地產(chǎn)稅收以及對(duì)上下游原材料、制造業(yè)的拉動(dòng)，目前絕大多數(shù)地方政府對(duì)房地產(chǎn)都高度依賴。而地方有意托底樓市，造成地產(chǎn)投資投機(jī)風(fēng)潮旺盛，這也成為我國(guó)近年來(lái)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“空心化”苗頭、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型艱難的重要原因。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度看，若供給渠道多元，供應(yīng)源頭上形成競(jìng)爭(zhēng)，將改變獨(dú)家供應(yīng)下的供地緊張現(xiàn)象，降低供應(yīng)成本，特別是降低被地價(jià)推高的房?jī)r(jià)。

目前來(lái)看，大城市新增供地的彈性很低，供地只能寄望于盤活存量。當(dāng)前，大城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開(kāi)始占主體，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率往往在60%以上，低效閑置的工商業(yè)用地應(yīng)通過(guò)改善功能，轉(zhuǎn)向積聚人口的服務(wù)業(yè)發(fā)展后帶來(lái)的住宅用地需求。但目前來(lái)看，要想盤活存量用地仍有一定難度，主要原因有三個(gè)：

一是變更土地用途需要調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃，而規(guī)劃周期一般為5年，調(diào)整還涉及聽(tīng)證、論證和審批等；二是用途變更后溢價(jià)率提升，容積率增加（工商業(yè)平均容積率為0.8，遠(yuǎn)低于住宅的1.5），利益誘惑下，用地主體（園區(qū)或國(guó)企）都想盤活，可審批的平衡反倒容易造成盤活停滯；三是用途變更后，地方政府要大規(guī)模配建公共設(shè)施，教育醫(yī)療要獨(dú)立供地，造成政府支出壓力。

于是，借助創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)東風(fēng)，近年來(lái)大城市掌握土地的企業(yè)紛紛成立地產(chǎn)子公司，向創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、創(chuàng)意園區(qū)轉(zhuǎn)型。但各大城市商業(yè)辦公總體過(guò)剩，存量工商業(yè)用地向辦公轉(zhuǎn)型升級(jí)的路子越來(lái)越窄。

2017年以來(lái)，另一塊大宗、低成本的用地——集體建設(shè)用地，入市建設(shè)租賃住房備受國(guó)家重視。北京的經(jīng)驗(yàn)顯示，充分尊重和保護(hù)用地主體的使用權(quán)及由此衍生的財(cái)產(chǎn)權(quán)是集體土地入市的第一原則。比如，集體經(jīng)濟(jì)組織是申報(bào)主體，可以自有資金、集體土地及衍生收益作價(jià)入股，集體經(jīng)濟(jì)組織在新成立租賃企業(yè)的持股比例不得低于51%，且應(yīng)有保底分紅。

存量工商業(yè)用地盤活也一樣，首先要充分尊重和保護(hù)用地主體的用地權(quán)及衍生收益；其次，用地主體可以自行開(kāi)發(fā)，或者引入開(kāi)發(fā)商、社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)開(kāi)發(fā)；再次，如果規(guī)劃條件允許、公共配套跟進(jìn)，用地主體可在補(bǔ)繳地價(jià)（住宅地價(jià)和工商業(yè)地價(jià)差）之后，申請(qǐng)轉(zhuǎn)做商品房開(kāi)發(fā)。

筆者認(rèn)為，引入開(kāi)發(fā)商或社會(huì)投資機(jī)構(gòu)后，用地主體以土地或預(yù)期收益作價(jià)入股，完全可以足額繳納土地出讓差價(jià)。對(duì)此，地方政府可以給予政策鼓勵(lì)，特別是要及時(shí)調(diào)整規(guī)劃，并將土地出讓金用作相應(yīng)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)配套建設(shè)和跟進(jìn)。

如果用地主體自行開(kāi)發(fā)，或無(wú)能力繳納出讓金差價(jià)，可以按照現(xiàn)有的存量盤活的原則，即工商業(yè)用地、用房“改租賃”。當(dāng)然，地方政府也要適時(shí)調(diào)整規(guī)劃、加快公共配套跟進(jìn)。

大城市存量用地主體多元、地價(jià)低廉、區(qū)位優(yōu)良，且有一定的配套基礎(chǔ)，具備再利用的先決條件。不管是開(kāi)發(fā)面向城市居民的租賃住房，還是開(kāi)發(fā)商品住房，都將有利于在土地和住房供給端，形成多元供給，這是我國(guó)樓市的長(zhǎng)效機(jī)制、房地產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大突破，也是土地和住房制度改革的深化。（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）