每經(jīng)記者 張鐘尹    每經(jīng)編輯 賈運(yùn)可    

▲圖片來源：視覺中國

地方變相舉債再添新案例。近日，審計(jì)署公布的《2017年第四季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》（以下簡稱審計(jì)結(jié)果）顯示，5個(gè)省份的6個(gè)市縣通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。這其中，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者發(fā)現(xiàn)，湖南省邵陽市通過邵陽市城市建設(shè)投資經(jīng)營集團(tuán)有限公司（以下簡稱邵陽城投）違規(guī)舉債72.33億元，占比達(dá)到46.9%，相當(dāng)于當(dāng)?shù)?017年一般公共預(yù)算收入的47%。

某部委人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，此次邵陽城投利用公益性資產(chǎn)舉債屬于重大違規(guī)行為。

舉債資產(chǎn)基本無法變現(xiàn)

審計(jì)結(jié)果顯示，2017年8月至11月，邵陽市融資平臺(tái)公司邵陽城投通過利用政府道路管網(wǎng)等公益性資產(chǎn)開展融資租賃、發(fā)行中期票據(jù)等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機(jī)構(gòu)舉債72.33億元，主要用于償還到期債務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與此同時(shí)，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在上海清算所網(wǎng)站查詢到，邵陽城投在2017年10月發(fā)行17邵陽城投MTN002、11月發(fā)行17邵陽城投MTN003兩期中期票據(jù)，兩期融資總額為20億元。

資料顯示，作為地方政府融資平臺(tái)公司，邵陽城投成立于2004年10月，當(dāng)時(shí)邵陽市政府合并市發(fā)改委原經(jīng)建投公司和市建設(shè)局原城建投公司，重組成立邵陽城投，公司性質(zhì)為國有獨(dú)資，注冊(cè)資本5億元，直屬市政府領(lǐng)導(dǎo)，2007年由市國資委監(jiān)管。大公國際資信評(píng)估有限公司發(fā)布的《邵陽市城市建設(shè)投資經(jīng)營集團(tuán)有限公司主體與2018年度第一期中期票據(jù)信用評(píng)級(jí)報(bào)告》（以下簡稱評(píng)級(jí)報(bào)告）顯示，邵陽城投2017年9月總資產(chǎn)達(dá)683.18億元。

值得一提的是，根據(jù)中國債券信息網(wǎng)信息，2017年7月，邵陽城投在發(fā)行17邵陽城投債時(shí)發(fā)布的《邵陽市城市建設(shè)投資經(jīng)營集團(tuán)有限公司關(guān)于無違法和重大違規(guī)行為說明》中表示，公司近三年不存在重大違法和違規(guī)情況。根據(jù)審計(jì)署公告，上述聲明發(fā)布僅一個(gè)月后，2017年8月至11月，邵陽城投便利用政府道路管網(wǎng)等公益性資產(chǎn)舉債，形成了高達(dá)72.33億元的地方政府隱性債務(wù)。

據(jù)了解，公益性資產(chǎn)通常指的是政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等不能產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)。一位知情人士告訴記者，此次審計(jì)署披露的邵陽城投利用公益性資產(chǎn)舉債屬于重大違規(guī)行為。

中國財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政金融研究中心主任趙全厚告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，公益性資產(chǎn)通常無法變現(xiàn)，當(dāng)現(xiàn)金流不足時(shí)，這樣形成的債務(wù)很難償還。政府融資平臺(tái)公司以公益性資產(chǎn)舉債，是把政府的資產(chǎn)當(dāng)作企業(yè)的資產(chǎn)來抵押，這是違規(guī)行為。即使此前已經(jīng)合法合規(guī)將這些資產(chǎn)注入邵陽城投，但這些資產(chǎn)不產(chǎn)生現(xiàn)金流，也就不具備抵押價(jià)值。

另一位不愿具名的權(quán)威專家也向記者表示，注入公益性資產(chǎn)主要會(huì)帶來兩個(gè)問題：一方面，公益性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上不屬于平臺(tái)公司，如政府辦公場(chǎng)所、公園、廣場(chǎng)等；另一方面，這些資產(chǎn)沒有現(xiàn)金流收入，因此平臺(tái)公司資產(chǎn)規(guī)模虛增，資產(chǎn)與債務(wù)不匹配，最后很難判斷它的償還能力。

記者注意到，此前便出現(xiàn)過政府融資平臺(tái)公司以公益性資產(chǎn)舉債遭受問責(zé)處理的案例。今年2月，財(cái)政部預(yù)算司發(fā)布的查處問責(zé)文章顯示，對(duì)兩家政府融資平臺(tái)公司將公益性資產(chǎn)用于抵押擔(dān)保發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行處理，要求相關(guān)公司全面自查整改，在整改期間限制其申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券。

實(shí)際上，早在2012年，發(fā)改委就發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范管理有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2012〕3451號(hào)），要求“注入資產(chǎn)必須為經(jīng)營性資產(chǎn)。政府辦公場(chǎng)所、公園、學(xué)校等純公益性資產(chǎn)不得注入城投公司”。此外，2017年4月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）》，明確地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司。

舉債金額達(dá)72.33億元

前述評(píng)級(jí)報(bào)告指出，邵陽城投承擔(dān)了邵陽市基礎(chǔ)設(shè)施和重大社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目、土地資產(chǎn)開發(fā)及自來水供應(yīng)、污水處理和燃?xì)夤?yīng)等市政經(jīng)營性公用事業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營與管理，公司在邵陽市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域保持重要地位，得到邵陽市政府在資產(chǎn)劃撥、財(cái)政補(bǔ)貼和債務(wù)置換等方面的大力支持。

審計(jì)署公告并未披露邵陽城投違規(guī)舉債所得資金的具體施用項(xiàng)目。不過，評(píng)級(jí)報(bào)告顯示，邵陽城投承擔(dān)了邵陽市大量的基礎(chǔ)設(shè)施代建業(yè)務(wù)。

主要包括：城市路網(wǎng)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目及片區(qū)綜合整治等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。截至2017年9月末的在建項(xiàng)目主要有：三環(huán)線地下綜合管廊及其配套設(shè)施、2017年城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目、新城大道、桃花公園建設(shè)項(xiàng)目等，概算投資254.56億元，已完成投資48.8億元。

值得一提的是，邵陽市《2017年預(yù)算執(zhí)行情況與2018年預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，2017年全市一般公共預(yù)算收入預(yù)計(jì)約153.8億元；2017年全市政府性基金收入預(yù)計(jì)完成約21.9億元。截至2017年12月31日，邵陽市本級(jí)政府債務(wù)余額154.49億元（截至2014年末中央、省核定邵陽市本級(jí)存量債務(wù)154.2億元）。其中：一般債務(wù)78.19億元，專項(xiàng)債務(wù)76.3億元。

也就是說，此次審計(jì)署查出的邵陽城投違規(guī)舉債金額（72.33億元），相當(dāng)于邵陽市2017年一般公共預(yù)算收入的47%，政府債務(wù)余額的46.8%。對(duì)于這筆隱性地方債務(wù)的整改問題，趙全厚向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，邵陽城投可以用其他有價(jià)值的資產(chǎn)替換公益性資產(chǎn)，用以償還債務(wù)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮認(rèn)為，以公益性資產(chǎn)融資的舉債行為，大部分人寄希望于未來收入大幅增長，但大部分償債資金并不明確。

值得注意的是，邵陽市政府官網(wǎng)顯示，2018年4月11日，邵陽市委副書記、市長劉事青就政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作進(jìn)行專題調(diào)度。會(huì)議聽取了關(guān)于加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的制度建設(shè)及落實(shí)情況，制定化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃方案、債務(wù)償還年度計(jì)劃應(yīng)急預(yù)案及落實(shí)情況匯報(bào)；關(guān)于政府融資平臺(tái)公司清理整頓，改革轉(zhuǎn)型的有關(guān)情況匯報(bào)等。會(huì)議要求，強(qiáng)化對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極穩(wěn)妥化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。