每經(jīng)記者 張鐘尹    每經(jīng)編輯 陳旭    

一個(gè)總投資24.9億元的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，通過實(shí)質(zhì)違規(guī)舉債行為獲取到的資金就高達(dá)19.65億元，在總投資中的占比高達(dá)78.9%——根據(jù)審計(jì)署近日通報(bào)的案例，寧夏銀川市西夏區(qū)違規(guī)與項(xiàng)目承建企業(yè)簽署政府購買服務(wù)協(xié)議，并承諾將19.65億元購買服務(wù)價(jià)款納入銀川市財(cái)政預(yù)算，形成政府隱性債務(wù)。

地方政府變相舉債方式多樣，通過購買服務(wù)變相舉債絕非個(gè)例，其違規(guī)方式和途徑具有一定共性。為此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者特別針對(duì)該案例進(jìn)行了深入的調(diào)查研究。

鄒利制圖

隱性債務(wù)占總投資比重近八成

根據(jù)審計(jì)署近日發(fā)布的《2018年第2號(hào)公告：2017年第四季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》，寧夏銀川市西夏區(qū)違規(guī)與項(xiàng)目承建企業(yè)簽署興涇鎮(zhèn)回鄉(xiāng)風(fēng)情特色小鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化工程項(xiàng)目政府購買服務(wù)協(xié)議，并承諾將19.65億元購買服務(wù)價(jià)款納入銀川市財(cái)政預(yù)算，形成政府隱性債務(wù)。

這到底是個(gè)什么樣的項(xiàng)目？

在《西夏區(qū)文化體育旅游局2017年工作總結(jié)暨2018年工作要點(diǎn)》中，加快興涇鎮(zhèn)特色回鄉(xiāng)風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)是2018年西夏區(qū)推進(jìn)旅游景觀全域優(yōu)化的工作要點(diǎn)之一。項(xiàng)目計(jì)劃于2017至2018年建設(shè)完工。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在銀川市政府網(wǎng)站上發(fā)現(xiàn)，2017年，西夏區(qū)啟動(dòng)實(shí)施興涇鎮(zhèn)回鄉(xiāng)風(fēng)情特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資24.9億元，年內(nèi)計(jì)劃建成14萬平方米安置房，并完成自來水廠、污水處理廠等建設(shè)。

審計(jì)結(jié)果顯示，銀川市西夏區(qū)違規(guī)與項(xiàng)目承建企業(yè)簽署興涇鎮(zhèn)回鄉(xiāng)風(fēng)情特色小鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化工程項(xiàng)目政府購買服務(wù)協(xié)議，并承諾將19.65億元購買服務(wù)價(jià)款納入銀川市財(cái)政預(yù)算，形成政府隱性債務(wù)。

按以上公開披露信息計(jì)算，該項(xiàng)目通過實(shí)質(zhì)違規(guī)舉債行為獲取到的資金，在總投資中的占比高達(dá)78.9%。

目前這些項(xiàng)目進(jìn)展如何？根據(jù)2017年11月30日《西夏區(qū)興涇鎮(zhèn)回鄉(xiāng)風(fēng)情特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目進(jìn)展情況》，衛(wèi)生院、照料中心、展覽館及商業(yè)均已施工，預(yù)計(jì)年底完成主體封頂；公園標(biāo)段市政工程年底可全部完工，綠化工程因苗木種植受土壤及氣候影響種植成活率不高，調(diào)整為2018年春季綠化。

政府購買服務(wù)做工程涉違規(guī)

在這些項(xiàng)目中，記者通過查詢寧夏公共資源交易網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，其一期工程主題公園一標(biāo)段的中標(biāo)單位為寧夏金鼎昌建設(shè)工程有限公司，中標(biāo)金額約為830萬元，二標(biāo)段中標(biāo)單位為陜西永恒園林工程有限公司，中標(biāo)金額為594萬元，兩標(biāo)段工期均為150日歷天。旅游接待中心中標(biāo)方為寧夏海山佳盛建設(shè)工程有限公司，金額約為1144萬元，工期為180日歷天。

據(jù)記者查詢天眼查，寧夏金鼎昌建設(shè)工程有限公司、寧夏海山佳盛建設(shè)工程有限公司的主要經(jīng)營范圍均為建筑工程。

用政府購買服務(wù)來做工程建設(shè)為什么違規(guī)呢？

根據(jù)《政府采購法》，政府采購指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。其中明確，服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象。

審計(jì)結(jié)果指出，2017年，財(cái)政部發(fā)文（《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》）明確要求：嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購買服務(wù)，不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。

中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者分析，此前對(duì)于政府購買服務(wù)的規(guī)定，地方政府有所誤解、混淆。要建設(shè)一個(gè)工程項(xiàng)目，地方政府還有許多合規(guī)的融資方式，如發(fā)行地方政府債券、PPP、股權(quán)投資基金等等，地方政府之所以選擇政府購買服務(wù)這種方式，在于其手續(xù)簡(jiǎn)單、時(shí)間短等。

天風(fēng)證券固收?qǐng)F(tuán)隊(duì)的一份報(bào)告也指出，政府采購公開招標(biāo)在中標(biāo)之前，通常經(jīng)過編制招標(biāo)公告、發(fā)布招標(biāo)公告并發(fā)出招標(biāo)文件、組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)等流程，需要至少一個(gè)月左右；而如果采用單一來源采購的方式，最快僅需一周左右。

應(yīng)避免政府舉債建特色小鎮(zhèn)

近年來，特色小鎮(zhèn)備受地方政府和企業(yè)追捧。針對(duì)在推進(jìn)過程中概念不清、定位不準(zhǔn)等亂象，2017年底，國家發(fā)改委等部門發(fā)布《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”），明確不能把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐、什么都往里裝，不能盲目把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及行政建制鎮(zhèn)戴上特色小鎮(zhèn)“帽子”。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者發(fā)現(xiàn)，興涇鎮(zhèn)回鄉(xiāng)風(fēng)情特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目很多，涉及面也非常廣，既包括安置房，也有主題公園、交警中隊(duì)等，具體建設(shè)分為兩期，一期建設(shè)總用地面積394.97畝，總建筑面積約16.6萬平方米，其中包括安置區(qū)用房13.69萬平方米；項(xiàng)目二期新建建筑總建筑面積約11.6萬平方米，總用地面積420畝，主要包括交警中隊(duì)、派出所、安置房等。

值得關(guān)注的是，特色小鎮(zhèn)的快速發(fā)展也帶來一些問題。據(jù)克而瑞大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，全國特色小鎮(zhèn)數(shù)量已經(jīng)超過2000個(gè)。發(fā)改委發(fā)布的前述意見要求，各地區(qū)要注重引入央企、國企和大中型民企等作為特色小鎮(zhèn)主要投資運(yùn)營商，盡可能避免政府舉債建設(shè)進(jìn)而加重債務(wù)包袱。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮向記者分析，地方政府參與一些經(jīng)營性或公益性項(xiàng)目，以前違規(guī)的成本很低，當(dāng)?shù)胤浇ㄔO(shè)任務(wù)緊急時(shí)往往出現(xiàn)不顧自身財(cái)力上項(xiàng)目的情況，造成隱性債務(wù)。在很長一段時(shí)間，地方政府通過固定資產(chǎn)投資來帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而在民間投資不活躍的地區(qū)，更多地依賴政府投資。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任徐林曾撰文指出，一些地區(qū)為了迎合特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指標(biāo)考核要求，簡(jiǎn)單把產(chǎn)業(yè)園區(qū)戴帽為特色小鎮(zhèn)，內(nèi)涵和外殼依然是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，營造的發(fā)展環(huán)境也是園區(qū)發(fā)展生態(tài)，有的特色小鎮(zhèn)甚至連一個(gè)居民都沒有，完全顛覆了對(duì)傳統(tǒng)小鎮(zhèn)概念的理解。

另一方面，特色小鎮(zhèn)不乏成功案例，在浙江率先探索的模式受到高度重視。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，浙江余杭?jí)粝胄℃?zhèn)在建立兩年之時(shí)，吸引了創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目910余個(gè)，其中已有90余個(gè)項(xiàng)目獲得百萬元以上融資。

前述意見也明確，浙江特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具備相應(yīng)的要素和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。各地區(qū)發(fā)展很不平衡，要按規(guī)律辦事，樹立正確政績(jī)觀和功成不必在我的理念，科學(xué)把握浙江經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制和不可復(fù)制內(nèi)容。