每經(jīng)記者 程成    每經(jīng)編輯 梁秋月    

近年來，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人口、產(chǎn)業(yè)的集聚和擴張，對城市建設用地的需求呈現(xiàn)逐漸增長的趨勢。但另一方面，在嚴格控制新增建設用地和耕地紅線的大背景下，土地供需矛盾日益突出，城市發(fā)展面臨的土地約束問題也逐漸顯現(xiàn)。顯然，通過新增建設用地的途徑已難以解決土地約束問題。

土地約束難題如何破？近幾年，上海先后出臺多項政策，通過鼓勵城市更新、提高土地節(jié)約集約利用水平等方式，在城市建設用地“控總量”的同時，調整不同類型土地的用地結構，來破解城市發(fā)展面臨的土地約束難題。

“對于上海這樣的一線城市來說，房地產(chǎn)市場已經(jīng)進入存量時代，新增土地供應量逐步萎縮，盤活存量土地資源是未來發(fā)展的重點之一。”易居研究院研究員詹毅凡告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者。

●向土地要“效率”

6月12日，位于上海市徐匯區(qū)濱江板塊的1宗商辦地塊掛牌出讓，最終，網(wǎng)易以19.6億元的底價競得。出讓公告顯示，上述徐匯區(qū)黃埔江南延伸段WS5單元1886S-Q-1地塊，總占地面積1.92萬平方米、總規(guī)劃建筑面積7.69萬平方米。

這意味著，網(wǎng)易競得該地塊的樓板價僅約25500元/平方米，此外，該地塊北距地鐵11號線200米左右，南側距黃浦江不足500米，地理位置十分優(yōu)越，在業(yè)內看來，該地塊的樓板價并不高。

值得注意的是，上述地塊的樓板價雖不高，但土地部門對后期開發(fā)設置了較高條件，通過引入“全生命周期管理”，在建設管理、功能管理、運營管理、轉讓出租抵押管理、違約管理等方面，進行了相當細致嚴格的規(guī)定。具體來看，地上地下空間利用、自持年限、導入產(chǎn)業(yè)、研發(fā)投入強度等方面，均設置有諸多限制條件。

多位業(yè)內人士分析認為，近年來上海在經(jīng)營性用地的出讓中，一改過去單純通過提高容積率來提升土地利用效率的做法，轉而實施全生命周期管理的辦法，將項目建設、運行質量與綜合效益等相關要素納入土地出讓合同管理中，通過土地核驗、定期評估、誠信管理等，進行全過程監(jiān)管。同時，鼓勵和引導土地節(jié)約、集約利用。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，早在2014年初，上海就下發(fā)《關于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，明確提出通過強化土地利用全生命周期管理等，提升土地資源配置效率。

而全生命周期管理的一個重要背景是，當前上海建設用地規(guī)模接近極限，土地供需矛盾突出。

年初，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（下稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布，《規(guī)劃》提出，上海要在2020年基本建成國際經(jīng)濟、金融、航運中心；在2035年基本建成卓越的全球城市、具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。而這一城市目標的實現(xiàn)，都將依賴于充裕的土地資源做支撐。

根據(jù)《規(guī)劃》，2020年上海城市建設用地規(guī)模將控制在3185平方公里，2035年控制在3200平方公里。但值得注意的是，至2015年末，上海城市建設用地規(guī)模已達3071平方公里。這意味著未來十幾年，上海城市建設用地規(guī)模增量空間僅有100余平方公里。

此外，建設用地布局分散、結構不合理、用地效率不高等問題，也是實施全生命周期管理的一個重要原因。

根據(jù)上海市規(guī)劃國土資源局官網(wǎng)數(shù)據(jù)，僅2015年，上海就根據(jù)土地全生命周期管理要求，共收回閑置土地81幅、289公頃；共督促135幅、448公頃地塊及時開工建設。上海土地市場網(wǎng)的數(shù)據(jù)也顯示，近4年來，上海共有435宗經(jīng)營性用地、475宗工業(yè)用地通過全生命周期進行動態(tài)監(jiān)督管理。

“盤活存量用地，優(yōu)化城市土地利用結構，可有效緩解上海土地供應瓶頸約束。”詹毅凡說。

實際上，目前上海的部分國企也在推進其持有的工業(yè)用地盤活計劃。如近期面市的城市更新項目“上生新所”，就通過將位于上海城市核心區(qū)、原屬上海生物制品研究所的10余棟閑置老工業(yè)廠房等進行微改造，不僅盤活了存量工業(yè)用地，還讓這些閑置土地煥發(fā)出了新的生命力。

●租賃住房用地成“主角”

克而瑞數(shù)據(jù)顯示，今年1~5月上海共成交94幅土地，總規(guī)劃建筑面積753萬平方米，同比增長100%；上海也以406億元的土地出讓金位列全國第7位，同比增長25%。盡管前5個月上海土地出讓金位居全國前列，但從溢價率來看，上海土地市場呈現(xiàn)明顯“降溫”態(tài)勢。

根據(jù)克而瑞數(shù)據(jù)，4月份，上海土地成交溢價率僅為4%。上半年上海成功出讓的2宗商品住宅用地，均以底價成交，總規(guī)劃建筑面積約16萬平方米，總出讓金約49億元。

“目前上海土地成交金額不高，主要由于政府供地較少。”詹毅凡說，“上海土地成交低溢價率并不能說明土地市場的降溫，這主要受政府提高土拍門檻、設定特殊條件，限制競拍者來影響溢價率”?！睹咳战?jīng)濟新聞》記者注意到，上述2宗商品住宅用地，每宗均只有1家有效競買申請人。

與僅成功出讓2宗商品住宅用地不同的是，前5個月，上海成功出讓11宗租賃住房用地，總規(guī)劃建筑面積61萬平方米，總出讓金34億元。無論是數(shù)量，還是規(guī)劃建筑面積，租賃住房用地都唱了上半年土地市場的主角。

實際上，根據(jù)規(guī)劃，在上海“十三五”期間的住房供應體系中，租賃住房也將成為主力。去年7月，《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》發(fā)布。“十三五”（2016年至2020年）期間，上海將新增住房供應170萬套，比“十二五”增加60%左右。新增的170萬套住房中，商品住房約45萬套、租賃住房約70萬套、各類保障性住房約55萬套。僅租賃住房在“十三五”期間的新增供應量中的比重，就已超過40%，遠遠高于商品住房的供應。

自去年7月24日上海市首次推出租賃住房用地以來，目前上海市已成功掛牌出讓32宗租賃住房用地，總規(guī)劃建筑面積205萬平方米，將至少提供2.4萬套租賃住房。需要注意的是，上述32宗租賃住房用地中，有20宗位于外環(huán)線內，其中有多宗租賃住房用地由商業(yè)用地變更土地性質而來。

此外，在租賃住房用地的供應方面，除了政府收儲或調整性質的土地外，上海本地國企存量土地資源也是租賃住房用地供應的重要來源。如光明集團此前就表示，將先期拿出26塊自有土地建設100萬平方米租賃住房；上海地產(chǎn)集團也表示，將拿出首批7幅自有土地建設租賃住房。

5年新建70萬套租賃住房、拿出外環(huán)線內的稀缺土地資源建設租賃住房。在嚴格限制城市建設用地規(guī)模的背景下，土地資源向租賃住房用地傾斜，無疑將進一步壓縮商品住房用地供應。

“上海大力發(fā)展租賃住房，長期來看，隨著上海產(chǎn)業(yè)結構、人口結構的調整，高端產(chǎn)業(yè)、高收入群體會不斷聚集，未來可供銷售的商品住宅房源一定會越來越少。”優(yōu)淘城總裁薛建雄告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者。