每經(jīng)記者 周程程    每經(jīng)編輯 姚祥云    

去年，有地方地鐵項目被緊急叫停，市場上對于地鐵申建門檻或?qū)⑻岣叩牟聹y不斷。如今，這一消息終于落定。

7月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（以下簡稱《意見》），提高了申報建設(shè)地鐵和輕軌的相關(guān)經(jīng)濟指標。其中，申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值分別由100億元、1000億元調(diào)整為300億元、3000億元。

交通運輸部科學研究院城市交通與軌道交通研究中心副主任吳洪洋告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，地鐵的資金投入非常大，建設(shè)成本和運營成本都非常高，特別是后期的運維，需要地方財政源源不斷輸血，加重了一些地方的債務(wù)負擔。提高門檻符合目前實際情況，也能夠遏制一些地方政府盲目追求GDP而投資地鐵建設(shè)的行為。

被列入債務(wù)風險預警城市暫緩審批新項目

隨著2013年我國城市軌道交通審批權(quán)從國家發(fā)改委下放給省級政府，城市軌道交通建設(shè)進入“快車道”。

對于申建地鐵的條件，此前執(zhí)行的還是15年前的要求。根據(jù)2003年發(fā)布的國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知（國辦發(fā)[2003]81號）》，其中對申建地鐵城市的要求是：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬人以上。

符合要求的城市也加快申建地鐵步伐。據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布的《2017年城市軌道交通行業(yè)統(tǒng)計報告》顯示，截至2017年末，中國（不含港澳臺地區(qū)）共計34個城市開通城市軌道交通并投入運營，開通線路165條，運營線路長度達到5033公里。

在看到地鐵對解決城市擁堵發(fā)揮巨大作用的同時，一些問題也不可忽視。《意見》指出，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負擔。

北京交通大學教授趙堅對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，過去偏低的要求已經(jīng)不符合我國實際情況。首先，修地鐵非常貴，不僅建設(shè)成本非常高、運營成本也非常高，對地方財力本身有較高要求。并且，地鐵只建幾十公里到一百公里意義不大，因為距離太短無法帶來大客流量。并且，地鐵等軌道交通要成網(wǎng)，才能最大限度發(fā)揮作用，只建那么短的距離不能形成交通網(wǎng)絡(luò)，意義不大。

此次發(fā)布的《意見》中明確，嚴格建設(shè)申報條件。城市軌道交通系統(tǒng)，除有軌電車外均應(yīng)納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃并履行報批程序。地鐵主要服務(wù)于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點地區(qū)，申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。

這較2003年的要求而言，財政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值都提升了3倍。這也意味著一些此前符合2003年申建地鐵條件的城市將被排除在外。

“這是合理的。”吳洪洋對《每日經(jīng)濟新聞》記者直言，提高門檻能夠遏制一些地方政府盲目追求GDP而投資地鐵建設(shè)的行為。

趙堅也表示，一些城市想要修建地鐵是處于拉動投資以及城市形象的考慮，卻忽視了地方財政實際能力，所以應(yīng)該提升申建地鐵門檻。

“地方盲目投資地鐵行為會給地方增加債務(wù)風險，背負很大的負擔。”吳洪洋表示，特別是一些財力不夠的城市，盲目修地鐵，債務(wù)風險更大。另外，有些地方也出現(xiàn)本屆政府借債下屆政府來還的情況，這種發(fā)展方式也不可持續(xù)。

此次《意見》也明確，嚴控地方政府債務(wù)風險，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。對舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發(fā)展改革部門不得審批（核準）；對列入地方政府債務(wù)風險預警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批（核準）其新項目。

強化城市政府對地鐵全壽命周期支出責任

修建地鐵給地方帶來債務(wù)負擔加劇的風險，是由于地鐵的投入巨大。

趙堅指出，地鐵建設(shè)成本和運營成本都很高。“如果一個城市沒有很大的客流量，不僅建設(shè)的時候是在賠錢，運營的時候也會是在賠錢。因為建設(shè)的錢已經(jīng)花出去了，運營的時候又要財政輸血進行補貼，這對有些地方財政的壓力非常大。”他說。

趙堅坦言，國內(nèi)現(xiàn)在在運營上做得比較好的，也就上海等少數(shù)幾個城市曾表示地鐵某條線不需要財政補貼。

從目前的情況來看，一些城市對地鐵運營上的財政補貼確實是源源不斷。例如，東莞地鐵2號線2016年5月運營，目前日均客流量達10萬人次。但2018年，東莞市財政還是計劃安排了10.2億元，支持地鐵2號線運營。

趙堅表示，一些城市地方財力不強，財政也無法支持持續(xù)的補貼，這也加大了地方債務(wù)風險。

此前，有些地方修建地鐵被緊急叫停，已現(xiàn)門檻提高端倪，背后也與財政收入情況相關(guān)。

如2017年11月包頭地鐵開工不足百日便被叫停。在2018年1月3日的中共內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)經(jīng)濟工作會議上，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委表態(tài)要堅決叫停包頭地鐵項目和呼和浩特地鐵3、4、5號線項目。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府坦承財政收入存在虛增空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。此外，包頭市2017年的財政數(shù)據(jù)更是同比下降接近5成。

《意見》也明確，強化項目建設(shè)和運營資金保障。城市政府應(yīng)建立透明規(guī)范的資本金及運營維護資金投入長效機制，確保城市軌道交通項目建設(shè)資金及時足額到位。除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任，保障必要的運營維護資金。

吳洪洋表示，地鐵當然可以緩解城市交通擁堵情況，但實際上，除了地鐵以外，公交車、自行車、步行等綠色出行方式也能夠緩解擁堵、節(jié)能減排，對很多中小城市來說，這也是可大力發(fā)展的方式之一。對一些財政實力無法匹配地鐵投資的城市而言，公交車等方面的投資也遠遠小于地鐵。

除地鐵申建門檻提高外，《意見》還要求，引導輕軌有序發(fā)展，申報建設(shè)輕軌的城市一般公共財政預算收入應(yīng)在150億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規(guī)模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。