人民銀行研究局局長(zhǎng)徐忠博士日前發(fā)表專欄文章，指出積極財(cái)政政策不夠積極，財(cái)政是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)和支柱，思考財(cái)政問題，一定要站在國(guó)家的高度而不能是部門的立場(chǎng)。在當(dāng)前形勢(shì)下，財(cái)政政策大有可為，要真正發(fā)揮逆周期宏觀調(diào)控職能。7月16日，財(cái)政官員就“財(cái)政政策不夠積極”的觀點(diǎn)進(jìn)行了回應(yīng)，發(fā)文指出，金融機(jī)構(gòu)在地方債亂象中，很大程度上扮演著“共謀”或“從犯”的角色，絕不是只會(huì)產(chǎn)生幻覺和弱勢(shì)的“傻白甜”。

以下為全文：

人民銀行研究局局長(zhǎng)徐忠博士發(fā)表專欄文章，認(rèn)為積極財(cái)政政策不夠積極，財(cái)政對(duì)防范金融風(fēng)險(xiǎn)有更大責(zé)任，并要注意一些問題?？偟膩砜?，不少觀點(diǎn)是值得借鑒的，但是可商榷之處也有很多，有的引起了較大爭(zhēng)議。本文簡(jiǎn)要進(jìn)行幾點(diǎn)探討。

積極財(cái)政政策等于提高赤字率嗎？

財(cái)政赤字通常理解就是收支差額，但是各國(guó)財(cái)政收支的口徑有一些差別，赤字口徑因此亦有所不同。簡(jiǎn)單地用赤字率衡量積極財(cái)政政策，可適用于一般經(jīng)濟(jì)評(píng)論場(chǎng)合，但對(duì)于專門研究財(cái)政體制和政策來說，是不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

媒體、學(xué)術(shù)界和金融機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)財(cái)政赤字口徑的討論由來已久，一些“看不懂財(cái)政報(bào)表”的人大代表和財(cái)經(jīng)研究者也提出過計(jì)算赤字的修正方法，得出過不同的“實(shí)際赤字率”。這些分析各有一定道理，歸納來看，這些“實(shí)際赤字率”和官方赤字率的差別主要在于：第一，官方赤字沿用一般公共預(yù)算（原稱公共財(cái)政預(yù)算）新增債務(wù)規(guī)模的口徑，這個(gè)口徑是比較小的；第二，由于中央和很多地方財(cái)政設(shè)有預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，有些地方有年度間結(jié)轉(zhuǎn)資金，通過凈調(diào)入這些資金可彌補(bǔ)一部分收支差額，可以視為不同年度之間赤字的調(diào)劑，減少了官方赤字的波動(dòng)；第三，預(yù)算法修訂后按照“四本預(yù)算”（即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算）的規(guī)定，廣義上赤字還應(yīng)考慮政府性基金預(yù)算的收支差額（即地方政府專項(xiàng)債務(wù)）。此外，以前地方政府在預(yù)算之外的舉債融資，常被認(rèn)為應(yīng)計(jì)入廣義上赤字，但是很難追溯和準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。

查閱2018年預(yù)算報(bào)告，我們可以看到有關(guān)線索：“統(tǒng)籌收入、赤字、專項(xiàng)債務(wù)和調(diào)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模”。上述表述說明，雖然官方赤字口徑未發(fā)生變化，但財(cái)政部門在實(shí)際操作中已統(tǒng)籌考慮多種渠道加大積極財(cái)政政策力度，因此不能將赤字規(guī)模與積極財(cái)政政策的力度簡(jiǎn)單等同起來。

財(cái)政注資金融機(jī)構(gòu)是虛假的嗎？

徐博士文中有一個(gè)很吸引眼球的論點(diǎn)是，“現(xiàn)有國(guó)有金融企業(yè)的國(guó)有資本在很大程度上是不真實(shí)的。之前的歷次注資，財(cái)政并沒有真正掏錢。特別國(guó)債實(shí)際是在央行的幫助下財(cái)政發(fā)債銀行買、銀行自己為自己注資”。這種說法恐怕讓海內(nèi)外投資者大跌眼鏡，甚至產(chǎn)生誤解。

事實(shí)上，財(cái)政當(dāng)局的資產(chǎn)負(fù)債表擴(kuò)張是受限的，舉債安排的支出與通過財(cái)政收入安排的支出都是掏出真金白銀，除了對(duì)舉債形成的支出往往要增加一些限制之外，資金本身并無區(qū)別；而貨幣當(dāng)局資產(chǎn)負(fù)債表的伸縮度極大，由于存在印鈔稀釋貨幣的能力，對(duì)其“慷慨掏錢”則需要高度警惕。只要中央政府沒有窮到打白條掛賬的地步，質(zhì)疑中央財(cái)政沒有真正掏錢，這種說法是很不專業(yè)的。

1998年全國(guó)財(cái)政收入只有9800多億元，發(fā)行2700億元特別國(guó)債不是一個(gè)小數(shù)?；剡^頭來看，當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)出一整套合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的注資方案，是值得稱道的。放到今天來看，財(cái)政發(fā)債注資商業(yè)銀行，舉債的同時(shí)形成收益率較高的資產(chǎn)，同時(shí)央行釋放流動(dòng)性，緩解資金面緊張，實(shí)屬十分正常的協(xié)同操作。只不過20年前市場(chǎng)主體和手段有限，定向發(fā)行國(guó)債、降準(zhǔn)備金率和被注資的對(duì)象都同為四大行而已。

當(dāng)年財(cái)政注資銀行，就是加大積極財(cái)政政策力度的重要體現(xiàn)，后來財(cái)政對(duì)于商業(yè)銀行股改的支持也是毋庸置疑的。從一直存續(xù)的特別國(guó)債及付息，到后來銀行不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)為優(yōu)質(zhì)債權(quán)，這些都是實(shí)實(shí)在在的錢和權(quán)益，最后承擔(dān)者是全體納稅人，豈能轉(zhuǎn)身一筆勾銷變成了靠銀行自己和央行“幫助”呢？進(jìn)一步設(shè)想，若1998年不采取這個(gè)注資方案，解決問題還有幾種可能：央行直接“放水”當(dāng)出資人，財(cái)政擠掉大量民生支出用于注資銀行，財(cái)政以高息舉債注資而后用更多的財(cái)政收入償還；如果采取這些做法，最終利益受損的是誰呢？

金融機(jī)構(gòu)是地方政府債務(wù)問題的受害者嗎？

徐博士文中認(rèn)為，將一些隱性債務(wù)劃到政府債務(wù)之外，一推了之，可能引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁金融部門；同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府處于弱勢(shì)，由于財(cái)稅改革落實(shí)不到位，金融機(jī)構(gòu)管不住地方政府的違規(guī)融資行為。筆者認(rèn)為，上述說法有失偏頗。

首先，金融機(jī)構(gòu)在地方債亂象中，很大程度上扮演著“共謀”或“從犯”的角色，絕不是只會(huì)產(chǎn)生幻覺和弱勢(shì)的“傻白甜”。地方政府不規(guī)范舉債的各類形式、各個(gè)環(huán)節(jié)，幾乎都有不同類型金融機(jī)構(gòu)參與，其包裝操作之復(fù)雜，遠(yuǎn)超出基層財(cái)政部門的工作水平。在以前地方舉債處于灰色地帶的情況下，不可能在像發(fā)行政府債券一樣明面上公平競(jìng)爭(zhēng)，金融機(jī)構(gòu)在幫助地方政府融資時(shí)，自然設(shè)計(jì)對(duì)自己最有利的方案，既要確保剛性兌付，又要將自身收益最大化。考慮到地方政府融資沖動(dòng)十分強(qiáng)烈，難說雙方究竟孰強(qiáng)孰弱，甚至在預(yù)算法修訂和地方債清理規(guī)范之后，還有金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)勢(shì)要求地方政府違法違規(guī)對(duì)非政府債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保。

在地方政府債務(wù)野蠻生長(zhǎng)時(shí)期，金融市場(chǎng)產(chǎn)生了大批“高收益、低風(fēng)險(xiǎn)”的產(chǎn)品，扭曲了市場(chǎng)定價(jià)，擠占了投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的金融資源；規(guī)范地方政府債務(wù)管理是對(duì)這種扭曲的強(qiáng)力糾正，不可避免給地方政府和金融機(jī)構(gòu)帶來陣痛。地方政府處置存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，的確應(yīng)當(dāng)分類妥善處理，防范處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)劃入企業(yè)債務(wù)、未納入政府債務(wù)的存量債務(wù)，應(yīng)積極穩(wěn)妥采取措施，加快融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，提高經(jīng)營(yíng)水平，增強(qiáng)償債能力。

但是需要指出的是：即使一些地方政府有意壓低納入政府債務(wù)的存量債務(wù)，也更多出于政績(jī)考核和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的考慮，而不是有意賴賬不還，等著違約。因?yàn)榛谥袊?guó)國(guó)情和政治現(xiàn)實(shí)，特別是突出防范重大風(fēng)險(xiǎn)的背景下，地方政府是不愿意看到轄內(nèi)任何企業(yè)發(fā)生債務(wù)違約的，無論融資平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)，哪怕是民營(yíng)企業(yè)。

真正需要防范的是另一種傾向，就是站在金融機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)上，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為借口要求地方政府兜底，對(duì)不該擔(dān)保或救助的隱性債務(wù)提供保護(hù)。這種做法延續(xù)了對(duì)金融市場(chǎng)的扭曲，不利于打破剛性兌付。尤其是提供保護(hù)的潛在手法，同樣能給新增隱性債務(wù)打開方便之門，刺激金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)“創(chuàng)新”，助長(zhǎng)地方違規(guī)舉債融資。這種現(xiàn)象更為隱蔽，危害更大。

如何向大國(guó)財(cái)政與大國(guó)央行轉(zhuǎn)變

隨著中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政政策和貨幣政策制定者都面臨著重大挑戰(zhàn)，主要是如何從小國(guó)趕超視角轉(zhuǎn)向大國(guó)主動(dòng)視角看待問題。

財(cái)政方面，自十八屆三中全會(huì)以來，從現(xiàn)代國(guó)家治理的角度做了很大的努力，很多重大改革舉措已經(jīng)擬定了路線圖，但還有很長(zhǎng)的路要走。在推進(jìn)改革和規(guī)范制度的過程中，用財(cái)政資金支付一些成本是合理且必要的，但財(cái)政資金絕不是彌補(bǔ)部門和地方既得利益的“唐僧肉”，不能認(rèn)為過去存在的即是合理的。“對(duì)地方債務(wù)控制后，財(cái)政政策不可能積極，所以要增加中央赤字”、“金融去杠桿導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)從表外回歸表內(nèi)，就要財(cái)政加大注資力度”，上述政策建議邏輯上顯得草率。即使積極財(cái)政政策加大力度，投向地方政府搞基建和向金融機(jī)構(gòu)注資是不是優(yōu)先選項(xiàng)，也需要慎重研究。

央行方面，雖然人民幣國(guó)際化進(jìn)程積極推進(jìn)，央行在全球貨幣政策協(xié)調(diào)中的作用不斷增強(qiáng)，但人民幣的國(guó)際地位滯后于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際地位，利率、匯率市場(chǎng)化水平與國(guó)內(nèi)外期望還有不小距離。比現(xiàn)實(shí)差距更為重要的是理念差距，即決策思路上仍然屬于小國(guó)央行的特征。

誠(chéng)然，中國(guó)實(shí)施貨幣政策有很多客觀困難和約束條件，央行有不少苦衷可以理解?？勺屓诉z憾的是，一些內(nèi)部專業(yè)人士主觀上對(duì)中央銀行的獨(dú)立性和權(quán)威性缺乏足夠重視，在徐博士的此篇文章中多處可見這種思維痕跡。最典型的莫過于在《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）中注意到“財(cái)政部門集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)”，卻有些忽略前半句“按照權(quán)責(zé)匹配、權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則”，還提出“授權(quán)人民銀行或其他部門來履行出資人職責(zé)”。了解上世紀(jì)90年代商業(yè)銀行呆壞賬歷史的人，可以體會(huì)到《指導(dǎo)意見》中這一句原則的來之不易；也知道央行控股商業(yè)銀行意味著多大的倒退。

總而言之，財(cái)政政策與貨幣政策應(yīng)當(dāng)緊密配合，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局出發(fā)，協(xié)調(diào)制定政策和確定力度。在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，財(cái)政和央行要有所為、有所不為，在法治化和市場(chǎng)化的框架下，各司其職，權(quán)責(zé)匹配，自己不亂作為，也不要求對(duì)方亂作為，這才是對(duì)人民根本利益負(fù)責(zé)任的做法。

背景新聞：央行徐忠稱當(dāng)前積極的財(cái)政政策不是真積極

7月13日，央行研究局局長(zhǎng)徐忠發(fā)表了題為《當(dāng)前形勢(shì)下財(cái)政政策大有可為》的文章。徐忠在文章中指出，多個(gè)現(xiàn)象表明積極的財(cái)政政策不夠積極，甚至是緊縮的。徐忠稱，財(cái)政政策應(yīng)該是積極的，然而現(xiàn)在看到的情況是，財(cái)政收入以較高的速度增長(zhǎng)，今年預(yù)算安排的赤字率是2.6%，與去年3%的水平相比是緊縮的。即使按照一些財(cái)政專家所測(cè)算的，實(shí)際的赤字率可能達(dá)到3%，那也不是積極的。因?yàn)閷?duì)地方債務(wù)控制后，總的財(cái)政政策不可能積極。用其一位同事的話講，“沒有赤字增加的積極財(cái)政政策就是耍流氓”。

徐忠認(rèn)為，在當(dāng)前形勢(shì)下，財(cái)政政策大有可為。要真正發(fā)揮逆周期宏觀調(diào)控職能，應(yīng)當(dāng)做好以下幾件事情：

一是對(duì)小微企業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)的減稅政策要落到實(shí)處。

二是在控制新增地方政府性債務(wù)規(guī)模的同時(shí)，中央財(cái)政的赤字率要高于去年而不是低于去年。

三是金融去杠桿面臨資本不足的約束，必須以財(cái)政資金充實(shí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資本金，并完善公司治理，才能保證金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力不被削弱。治本之策，是加速推進(jìn)中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革，這對(duì)解決地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)泡沫問題至關(guān)重要。

以下為全文：

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的主要問題是結(jié)構(gòu)性和體制性的，財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)性特征比較明顯，有發(fā)揮作用的很大空間。目前，多個(gè)現(xiàn)象表明積極的財(cái)政政策不夠積極，甚至是緊縮的。中央財(cái)政要發(fā)揮逆周期的宏觀調(diào)控作用，實(shí)行真正意義的減稅，做實(shí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資本金，支持有條件的地區(qū)擴(kuò)大投資。財(cái)政政策近年來做了很多事情，財(cái)政部的同志經(jīng)常加班加點(diǎn)，財(cái)金23號(hào)文、《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》從文件本身寫得都挺好，但是近期市場(chǎng)上對(duì)財(cái)政政策的詬病也比較多。

一、多個(gè)現(xiàn)象表明積極的財(cái)政政策不是真積極

財(cái)政是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)和支柱，思考財(cái)政問題，一定要站在國(guó)家的高度而不能是部門的立場(chǎng)。中國(guó)的財(cái)政部喜歡與美國(guó)財(cái)政部對(duì)比，強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)利太小。實(shí)際上，美國(guó)財(cái)政部相當(dāng)于我們的國(guó)務(wù)院，至少相當(dāng)于我國(guó)發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部三者之和。中國(guó)的財(cái)政體制脫胎于計(jì)劃體制，財(cái)政政策制定實(shí)際是分散在多個(gè)部門，各部門往往從自身立場(chǎng)出發(fā)制定政策，公共財(cái)政的現(xiàn)代國(guó)家治理體制還沒有建立起來。

就國(guó)家治理體系現(xiàn)代化而言，在健全的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)里有相當(dāng)部分內(nèi)容應(yīng)該是制衡。金融危機(jī)反映出，每個(gè)經(jīng)濟(jì)體都要防止政府亂花錢。從預(yù)算的角度來講，預(yù)算制定、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和事后監(jiān)督，都要建立足夠好的制衡關(guān)系。相比之下，中國(guó)的財(cái)政透明度很不夠，信息披露大而化之，缺少公眾監(jiān)督，不要說人大代表看不懂財(cái)政報(bào)表，我也看不懂。沒有有效的信息披露，事實(shí)上監(jiān)督制衡無法實(shí)現(xiàn)。

從這樣的大方向出發(fā)，觀察當(dāng)前的財(cái)政運(yùn)行，至少有以下幾個(gè)問題值得重點(diǎn)關(guān)注。

預(yù)算管理不健全，導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)行存在順周期性，沒有發(fā)揮好逆周期宏觀調(diào)控的作用。財(cái)政赤字并不是越少越好，更不是收入增長(zhǎng)越多越好。為了防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，金融部門正在去杠桿，貨幣政策實(shí)際上是穩(wěn)健中性的。在這種背景下，財(cái)政政策應(yīng)該是積極的，然而現(xiàn)在看到的情況是，財(cái)政收入以較高的速度增長(zhǎng)，今年預(yù)算安排的赤字率是2.6%，與去年3%的水平相比是緊縮的。即使按照一些財(cái)政專家所測(cè)算的，實(shí)際的赤字率可能達(dá)到3%，那也不是積極的。因?yàn)閷?duì)地方債務(wù)控制后，總的財(cái)政政策不可能積極。用我一位同事的話講，沒有赤字增加的積極財(cái)政政策就是耍流氓。

財(cái)政支出以應(yīng)對(duì)短期問題為主，缺少對(duì)長(zhǎng)期問題考慮的財(cái)政制度設(shè)計(jì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，地方隱性債務(wù)問題、養(yǎng)老金缺口問題，都需要財(cái)政資金解決。通過供給側(cè)性結(jié)構(gòu)性改革，化解產(chǎn)能過剩、杠桿率偏高、房地產(chǎn)泡沫等結(jié)構(gòu)性問題，也需要財(cái)政政策提供支持。寄希望提高財(cái)政收入來解決這些資金問題是涸澤而漁，最終必須通過提高財(cái)政支出效率來解決。提高財(cái)政支出效率關(guān)鍵要做好兩點(diǎn)。一是盤活財(cái)政存量。各級(jí)政府的國(guó)庫存款有四、五萬億，各級(jí)政府一邊存錢一邊借錢很不合理。有的資金充裕的地方政府，財(cái)政出資回購收費(fèi)高速公路，免費(fèi)通行后反而造成交通擁堵。二是財(cái)政要提高把錢花好的意識(shí)。最近關(guān)于個(gè)人所得稅修法的討論比較熱烈，有財(cái)稅專家認(rèn)為，起征點(diǎn)不能超過5000，否則納稅人數(shù)量會(huì)大幅減少，不利于提高居民的納稅人意識(shí)。但是，財(cái)政部門很少強(qiáng)調(diào)納稅人意識(shí)的另一面，即提高財(cái)政信息透明度，財(cái)政支出要接受納稅人監(jiān)督，對(duì)納稅人負(fù)責(zé)。

近幾年減稅政策不少，但是企業(yè)和居民缺少實(shí)實(shí)在的獲得感，有的企業(yè)稅負(fù)不降反增。公開資料顯示，近幾年的減稅降費(fèi)規(guī)模超萬億元，但這兩年的財(cái)政收入增速一直高于GDP的增速，單位GDP承擔(dān)的財(cái)政收入增加了。這種現(xiàn)象讓老百姓對(duì)減稅政策的效果產(chǎn)生質(zhì)疑，對(duì)市場(chǎng)的預(yù)期引導(dǎo)也會(huì)有問題。背后的原因是，政策制定是個(gè)系統(tǒng)工程，文件上規(guī)定的稅率和稅基可能減少了，但實(shí)際的征管力度可能加強(qiáng)了。比如，原先營(yíng)業(yè)稅的征管有一定的彈性，但增值稅征管有上下游企業(yè)的交叉對(duì)比制衡機(jī)制，管理更加嚴(yán)格。原先一些小微企業(yè)不交稅，現(xiàn)在必須繳納增值稅，否則不能給需求方開具增值稅抵扣憑證，業(yè)務(wù)會(huì)受到影響。又比如，支持創(chuàng)新的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，稅率上的優(yōu)惠實(shí)際上是以企業(yè)有盈利為前提的，一些中小企業(yè)根本沒有稅前盈利，這種政策不過是空中樓閣。最終結(jié)果是大中型國(guó)有企業(yè)減稅，小微企業(yè)增稅了。同樣，目前正在進(jìn)行的個(gè)人所得稅改革也有類似的問題。稅制修訂過多地考慮修改后對(duì)稅收收入的影響，為了保證稅收收入沒有很大的變化，只從稅率上考慮，沒從征管上著手，導(dǎo)致稅率偏高。最近的新聞熱點(diǎn)顯示，明星逃稅現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這表明稅收征管沒有做好。個(gè)稅改革首先需要稅務(wù)部門自身做好征管工作，才能設(shè)計(jì)出廣稅基、低稅率的改革方案。

二、金融去杠桿背景下，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)資本不足的問題凸顯，應(yīng)當(dāng)以財(cái)政資金向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)注資，并改善公司治理水平

金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的鏡像反映，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的負(fù)債對(duì)應(yīng)著金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。因此，金融亂象實(shí)際反映的是實(shí)體經(jīng)濟(jì)和整個(gè)體制機(jī)制的問題，金融機(jī)構(gòu)的杠桿是被動(dòng)加起來的，是地方政府和國(guó)有企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張、杠桿率攀升的結(jié)果。近日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》寫得非常好，關(guān)鍵在落實(shí)。文件明確，財(cái)政部門集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。我們認(rèn)為，履行好出資人職責(zé)關(guān)鍵是做好兩項(xiàng)工作。一是要充實(shí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資本金。從國(guó)有資產(chǎn)管理體制角度而言的國(guó)有資本，是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“資本”概念，而非會(huì)計(jì)上的“資產(chǎn)”概念，國(guó)有企業(yè)只有減去負(fù)債后的“凈資產(chǎn)”所有權(quán)才屬國(guó)家所有，才是真正的“財(cái)富”。從金融業(yè)的角度看，現(xiàn)有國(guó)有金融企業(yè)的國(guó)有資本在很大程度上是不真實(shí)的，有的是自己為自己注資，有的注資早已消耗殆盡。之前的歷次注資，財(cái)政并沒有真正掏錢，“特別國(guó)債”實(shí)際是在央行的幫助下財(cái)政發(fā)債銀行買、銀行自己為自己注資，沒有真正增強(qiáng)銀行吸收損失的能力。一些金融機(jī)構(gòu)股份制改革過程中設(shè)立的共管賬戶，也屬于類似的性質(zhì)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)存在下行壓力，金融去杠桿導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)從表外回歸表內(nèi)，資本短缺的問題顯得尤為突出，財(cái)政做實(shí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)資本更加重要。為了增強(qiáng)防范和應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，必須以財(cái)政資金真實(shí)地向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)注入資本。二是通過銀行董事會(huì)結(jié)構(gòu)多元化，提高董事會(huì)專業(yè)性，提升國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的公司治理水平。如果光是派人、給國(guó)有金融機(jī)構(gòu)當(dāng)“婆婆”，不能改善公司治理，我估計(jì)將來中央可能需要出另一個(gè)文件，授權(quán)人民銀行或其他部門來履行出資人職責(zé)。

三、整頓地方政府性債務(wù)不能一推了之，應(yīng)著力避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化，對(duì)于地方政府性債務(wù)監(jiān)管也要考慮地區(qū)性差異，不搞一刀切

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深化以及穩(wěn)健中性貨幣政策的有效實(shí)施，2017年我國(guó)宏觀杠桿率上升速度明顯放緩。但必須看到的是，高杠桿仍是當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)。單純從數(shù)字看，非金融企業(yè)部門的杠桿較高，政府部門杠桿率不高，但實(shí)際上大量非金融企業(yè)的債務(wù)是地方政府融資平臺(tái)和國(guó)有企業(yè)的債務(wù)。從這個(gè)意義上講，地方政府的加杠桿行為是高杠桿風(fēng)險(xiǎn)的源頭所在。據(jù)IMF測(cè)算，2016年如果考慮地方政府隱性債務(wù)的中國(guó)廣義口徑政府部門杠桿率為62.2%，已經(jīng)超過歐盟警戒線標(biāo)準(zhǔn)。背后的原因很清楚，主要是我國(guó)的地方性政府債務(wù)信息并不完全透明，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)背后往往隱含著政府信用擔(dān)保和兜底預(yù)期，處于一種政府與非政府之間的模糊地帶，屬于準(zhǔn)政府債務(wù)。

解鈴還須系鈴人。在沒有理清楚政府與市場(chǎng)的邊界、財(cái)政與金融的邊界之前，將一些隱性債務(wù)劃到政府債務(wù)之外，一推了之，這對(duì)化解風(fēng)險(xiǎn)本身沒有幫助。這種做法可能引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，償債意愿降低，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁金融部門，勢(shì)必增加金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)壞賬的風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，地方政府的資產(chǎn)負(fù)債是同時(shí)擴(kuò)張的，有些基礎(chǔ)資產(chǎn)的質(zhì)量還是相對(duì)良好的，可以對(duì)其債務(wù)償還形成一定的擔(dān)保。地方政府的去杠桿不能只關(guān)注負(fù)債方，更要關(guān)注資產(chǎn)方，完全可以通過資產(chǎn)出售、兼并重組等方式來緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在地方政府債務(wù)管理框架中，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)約束作用，比如今年發(fā)布的財(cái)金23號(hào)文，大方向是對(duì)的，但是必須以落實(shí)財(cái)稅改革為前提，提供相關(guān)配套條件。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，由于財(cái)稅改革落實(shí)不到位，在條件不具備的情況下，金融機(jī)構(gòu)管不住地方政府的違規(guī)融資行為。一是與地方政府相比，金融機(jī)構(gòu)相對(duì)弱勢(shì)。金融機(jī)構(gòu)通常只能從公開渠道獲得信息，很難實(shí)質(zhì)性審查地方政府的資本金來源。目前的預(yù)算管理并沒有將經(jīng)常性預(yù)算與資本性預(yù)算分開，地方政府也沒有公布政府資產(chǎn)負(fù)債表，財(cái)務(wù)信息的透明度依然很低。在當(dāng)前條件下，金融機(jī)構(gòu)很難按照市場(chǎng)化原則有效識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。二是沒有地方政府破產(chǎn)制度，地方政府事實(shí)上是無法破產(chǎn)的。實(shí)踐中尚未發(fā)生過兌付危機(jī)，中央不救助原則尚未得到實(shí)踐檢驗(yàn)。金融機(jī)構(gòu)容易對(duì)政府背景的投融資項(xiàng)目產(chǎn)生隱性擔(dān)保和剛性兌付的幻覺，地方政府和國(guó)企等軟約束主體成為金融機(jī)構(gòu)眼中的優(yōu)質(zhì)融資主體，金融市場(chǎng)的定價(jià)規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)完全被扭曲了。三是地方政府軟約束導(dǎo)致對(duì)利率不敏感，難以用價(jià)格調(diào)節(jié)手段調(diào)節(jié)地方政府的融資行為。因此，未來要從根本上防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是加快落實(shí)財(cái)稅財(cái)稅改革，為金融市場(chǎng)的發(fā)揮約束作用創(chuàng)造條件。這也是落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》的關(guān)鍵所在，否則，地方政府債務(wù)損失首先要依靠金融機(jī)構(gòu)的資本來沖銷，必然弱化財(cái)政部門國(guó)有金融資本出資人地位。

從當(dāng)前形勢(shì)看，對(duì)于地方政府性債務(wù)監(jiān)管也要考慮地區(qū)性差異，不能搞一刀切。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和負(fù)債能力差異比較大，有的地區(qū)可能債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)比較明顯，但有的地區(qū)還有一定的“加杠桿”空間，后者完全可以繼續(xù)發(fā)揮“穩(wěn)增長(zhǎng)”的積極作用。我們認(rèn)為，在“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“去杠桿”之間求得動(dòng)態(tài)平衡，必須改革中央地方財(cái)政關(guān)系，建立市場(chǎng)化導(dǎo)向的地方政府舉債框架。重點(diǎn)是建立恰當(dāng)?shù)募?lì)約束機(jī)制，正確引導(dǎo)地方政府的行為，既賦予地方政府主動(dòng)作為的空間，又要建立硬約束機(jī)制，防止地方政府亂作為。

總結(jié)起來，在當(dāng)前形勢(shì)下，財(cái)政政策大有可為，要真正發(fā)揮逆周期宏觀調(diào)控職能，應(yīng)當(dāng)做好以下幾件事情。一是對(duì)小微企業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)的減稅政策要落到實(shí)處。二是在控制新增地方政府性債務(wù)規(guī)模的同時(shí)，中央財(cái)政的赤字率要高于去年而不是低于去年。三是金融去杠桿面臨資本不足的約束，必須以財(cái)政資金充實(shí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資本金，并完善公司治理，才能保證金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力不被削弱。治本之策，是加速推進(jìn)中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革，這對(duì)解決地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)泡沫問題至關(guān)重要。

來源：每日經(jīng)濟(jì)新聞綜合自鳳凰財(cái)經(jīng)、新浪財(cái)經(jīng)

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