李宇嘉

7月13日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，對城市申報建設(shè)地鐵的地方政府預(yù)算、GDP等門檻提出了明確要求。

根據(jù)意見，城市要申報建設(shè)地鐵，需要滿足一般公共預(yù)算收入300億元以上（申報輕軌為150億元），地區(qū)生產(chǎn)總值3000億以上（輕軌為1500億元）；市區(qū)常住人口原則上在300萬以上（輕軌為150萬）；擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規(guī)模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。

此外，意見還提出，舉債融資不合規(guī)或未落實償債資金來源的城市軌道交通項目，發(fā)展改革部門不得審批。

圖片來源：視覺中國

按照上述新標準對照，全國已經(jīng)獲批軌道交通建設(shè)的43個城市中，有14個城市不合格。“觸紅線”的主要有4類城市（主要分布在中西部和東北）：政府債務(wù)率過高、一般預(yù)算內(nèi)收入不足、地區(qū)生產(chǎn)總值不支持、市區(qū)常住人口不達標。

事實上，“凍結(jié)”或叫停地鐵項目，這是自2017年下半年以來，基于地方債務(wù)的杠桿風(fēng)險考慮，決策層重新審視我國龐大的地鐵建設(shè)規(guī)劃的結(jié)果。按此前規(guī)劃，我國地鐵里程將在2020年達到6000公里，相比2015年翻一番。

此前，中國經(jīng)濟下行壓力加大，啟動新一輪基建投資以托底經(jīng)濟，成為政策庫可選的工具之一，其中包括地鐵、高鐵、機場、地下管廊等一攬子基建。

與此同時，前幾年我國城鎮(zhèn)化確實很快，人口流動的主基調(diào)是往就業(yè)機會更多的大城市遷移，交通擁堵幾乎是所有城市的通病。近幾年，“堵城”榜單排在前列的，除了幾個特大城市外，多數(shù)是內(nèi)地二線城市。

由此，國家希望這些城市能借助地鐵建設(shè)，帶動區(qū)域開發(fā)，完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資的自我循環(huán)機制，拉動就近城鎮(zhèn)化，疏導(dǎo)超大特大城市過分密集的人口和產(chǎn)業(yè)。

基于此，發(fā)改委在2015年頒布《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》，明確發(fā)改委與地方政府之間在軌道項目審批中的角色，即發(fā)改委負責(zé)審核由地方政府上報的軌道交通規(guī)劃，地方政府負責(zé)具體項目審批和投融資。

正是在這樣的背景下，我國軌道交通建設(shè)進入快車道，多個城市的地鐵項目均在這一階段完成審核并進入建設(shè)期。

當(dāng)然，軌道交通審批權(quán)下放至省級政府，也是基于地方舉債趨于規(guī)范的考量。

2014年開始，我國對地方債務(wù)存量進行甄別清理，摸清了底數(shù)，明確了發(fā)債是地方舉債的唯一方式，并且通過“貸改債”進行置換、限額和預(yù)算管理，隔離違規(guī)舉債。

堵住了后門，前門就可以打開了，于是就建立了國家批規(guī)劃，省級對項目負總責(zé)的模式，以調(diào)動地方積極性。

但是，在“穩(wěn)增長”這面大旗下，地方投資“饑渴癥”開始出現(xiàn)爆棚。決定基建規(guī)模大小、項目上不上的地方人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和財政前景預(yù)判等，再次涌現(xiàn)超前發(fā)展的現(xiàn)象。

于是，不具備后續(xù)人口和產(chǎn)業(yè)支撐、財政家底不厚、缺乏穩(wěn)定經(jīng)營現(xiàn)金流作為還款來源的項目也開始上馬。

地鐵是最奢侈的公共設(shè)施，投入產(chǎn)出平衡對人口、產(chǎn)業(yè)和地方實力的考驗很高。今年兩會，財政部長肖捷表示，今年要開好合法合規(guī)舉債的“前門”，擬安排地方政府專項債券13500億元，比去年增加5500億元。

目前，全球大部分地鐵都處于虧損狀態(tài)，基本靠政府財政兜底來支撐城市公共交通系統(tǒng)。當(dāng)然，政府“算大賬”，公共交通是民生屬性最強的基礎(chǔ)設(shè)施，公共交通的高效率自然能降低生產(chǎn)和生活成本，最大限度積聚人口和產(chǎn)業(yè)，從而反過來降低公共設(shè)施的邊際成本。

但問題是，我國人口流動空間結(jié)構(gòu)上越來越失衡，少數(shù)超大和特大城市、都市圈、東部二三線城市人口吸附能力越來越強，特別是近年來“人才大戰(zhàn)”、“人口大戰(zhàn)”硝煙彌漫，人口流動越來越趨向于超大特大城市、都市圈等。若缺乏足夠的人口流入支撐，個別城市的地鐵項目將成為無本之木。

其實，內(nèi)地很多二線城市，交通擁堵確實存在，但還未到地上空間無法優(yōu)化，要以高成本開辟地下空間的地步。

盡管如此，部分地方政府還是不顧自身“家底”、城市人口和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，不惜通過“燒錢”也要上地鐵項目。

從根本上講，這還是過度舉債謀“業(yè)績”的政績觀在作祟。盡管我國重塑地方債管理思路，如中央不救助、“誰家的孩子誰抱”、終生問責(zé)制等等，但基于“穩(wěn)增長”的國家戰(zhàn)略，基建投資的公共品屬性，政府“兜底式”的隱性擔(dān)保預(yù)期很強烈，金融機構(gòu)對地方政府項目仍然趨之若鶩，甚至不顧國家“三令五申”，借道影子銀行將資金對接到地方項目。

由此，但凡地方政府主導(dǎo)或推進的項目，必然存在過度舉債、做大規(guī)模的沖動。

比如，PPP模式本來是希望通過引入社會資本，降低地方債務(wù)，提高公共項目投融資和運營效率；產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金本來是培育新興產(chǎn)業(yè)的“藥引子”；棚改及貨幣化安置本來是補上配套短板、盤活存量空間，實現(xiàn)惠民生與房地產(chǎn)良性循環(huán)的機制。但是，部分地方卻將這些政策異化為舉債撬動項目上馬的契機，這就是為何國家既要管地方債規(guī)模（限額管理），又要管投向（專項債券）的根本原因，也是去年以來，各級政府開始清理不合規(guī)的PPP項目、產(chǎn)業(yè)基金和棚改項目的主要動機。

叫停不合格的地鐵項目，與之前擠出GDP水分、淡化GDP增速考量、嚴格界定棚改范圍等基本一致，都意在尋求更有質(zhì)量的增長，這就要從徹底揮別燒錢上項目、舉債上項目和不顧金融風(fēng)險上項目開始。

當(dāng)然，一些擬規(guī)劃地鐵項目的城市，目前GDP、財政和人口這三項指標雖然不能達標，但若是這些城市大規(guī)模吸引人口和大城市外溢產(chǎn)業(yè)，未來也仍然有望獲得建設(shè)地鐵或者輕軌的資格。（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）