每經(jīng)記者 張鐘尹    每經(jīng)編輯 賈運(yùn)可    

改革只有進(jìn)行時(shí)沒有完成時(shí)。對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)格局影響深遠(yuǎn)的分稅制改革，至今已走過了24個(gè)年頭。當(dāng)前，財(cái)稅改革面臨新要求：加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。

分稅制的框架和規(guī)則延續(xù)至今，許多專家盛贊當(dāng)年分稅制取得的巨大成就，但也有不少人認(rèn)為分稅制造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方過度依賴土地財(cái)政等問題。就之前的分稅制改革能為如今的財(cái)稅改革提供哪些經(jīng)驗(yàn)鏡鑒以及分稅制改革當(dāng)前所面臨的一些爭(zhēng)議，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）對(duì)中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希進(jìn)行了專訪。

劉尚希對(duì)分稅制改革作出了頗高評(píng)價(jià)，他認(rèn)為1994年的分稅制改革是我國(guó)改革史上的經(jīng)典之作，對(duì)當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)改革具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

劉尚希 圖片來源：受訪者供圖

改革史上的經(jīng)典之作

NBD：您能否介紹一下1994年的分稅制改革背景和意義？

劉尚希：1993年下半年，以分稅制為核心的財(cái)稅改革就開始了緊鑼密鼓的籌劃。由于涉及地方利益，這項(xiàng)改革面臨巨大阻力，是當(dāng)時(shí)五大改革中最難的。

深入實(shí)際是這次改革的特點(diǎn)之一，由于做了全面深入的調(diào)查研究，通過充分的溝通、交流和協(xié)商，在理解的基礎(chǔ)上達(dá)到諒解，在諒解的基礎(chǔ)上形成共識(shí)，最終制定的改革方案符合實(shí)際。分稅制改革在后來的實(shí)施過程中基本上沒有變形走樣，即得益于此。

這次改革從啟動(dòng)到實(shí)施，時(shí)間并不長(zhǎng)，但由于有國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)坐鎮(zhèn)一線直接指揮，抓改革的力度很大，形成了一項(xiàng)既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求同時(shí)又能解決中央財(cái)政困難的新體制；既利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，又解決了當(dāng)時(shí)的緊迫問題?？梢哉f，1994年的分稅制改革是我國(guó)改革史上的經(jīng)典之作，對(duì)當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)改革仍具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

NBD：這次改革起到了哪些作用？

劉尚希：大家時(shí)常用“木桶原理”來說明事物的系統(tǒng)性以及短缺要素的決定性作用。分稅制在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架中的作用，就是木桶底部的那塊木板。無論豎立的木板多么長(zhǎng)、多么整齊，倘若缺了木桶底部的那塊木板，問題的性質(zhì)就變成了能不能盛水，而不是能盛多少水。

對(duì)任何一個(gè)國(guó)家來說，財(cái)政體制都是木桶底部的那塊木板，是一個(gè)國(guó)家的制度基礎(chǔ)。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，首先要干的事情就是打好這個(gè)基礎(chǔ)。1994年的分稅制改革干的就是這樣的基礎(chǔ)性工作，為整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架的搭建及后續(xù)完善提供了制度基礎(chǔ)。

分稅制改革還為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)提供了基礎(chǔ)。1994年之前，受“財(cái)政包干”影響，不少企業(yè)甚至一些行業(yè)整體不繳稅。企業(yè)之間苦樂不均，根本談不上公平競(jìng)爭(zhēng)。在這種情況下，要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，讓國(guó)有企業(yè)成為自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的微觀主體是根本不可能的。不建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅制，企業(yè)改革就無法推進(jìn)，調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系也缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。

此外，分稅制改革為國(guó)家的長(zhǎng)治久安打下了基礎(chǔ)。改革前，中央收入連本級(jí)支出都難以滿足，平衡地區(qū)財(cái)力差距更是無法實(shí)現(xiàn)，也不可能去促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。分稅制改革使中央政府有了調(diào)節(jié)地方財(cái)力差距的能力，也為現(xiàn)在實(shí)施基本公共服務(wù)均等化提供了一個(gè)大前提。

地方改革不必“一刀切”

NBD：不少觀點(diǎn)認(rèn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方土地財(cái)政依賴等問題是分稅制導(dǎo)致的，您對(duì)此有何看法？

劉尚希：目前分稅制還不完善。但1994年的分稅制改革，只能是在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，解決當(dāng)時(shí)能夠解決的問題。對(duì)于當(dāng)時(shí)不具備改革條件或當(dāng)時(shí)還未充分顯現(xiàn)出來的問題，現(xiàn)在責(zé)怪當(dāng)時(shí)沒有解決，那是不講道理。

例如，“縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是分稅制造成的”就是個(gè)偽命題。算大賬，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比例現(xiàn)在有80%多，說明大部分錢是地方在花。

那為什么獨(dú)獨(dú)是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難呢？1994年的分稅制改革本來就是針對(duì)兩個(gè)層次：中央與地方，而不是針對(duì)五級(jí)政府，但省以下的改革機(jī)械地照搬了中央與地方的分稅制模式，層層分稅，導(dǎo)致層層集中，而辦事的責(zé)任卻是層層下移，甚至是層層加碼。這導(dǎo)致基層政府要辦的事情很多，但錢卻不夠用。

另外，有人認(rèn)為，分稅制把地方搞窮了，逼得地方賣地、亂收費(fèi)，這個(gè)也是偽命題。在城鎮(zhèn)化過程中，政府需要供應(yīng)土地，即使中央一分錢不要（把財(cái)稅）全部留給地方，地方也需要以出讓土地使用權(quán)的方式來供應(yīng)各種建設(shè)用地。顯而易見，地方政府賣地與分稅制毫無關(guān)聯(lián)。

NBD：您認(rèn)為當(dāng)前的財(cái)稅制度需要哪些改革，分稅制應(yīng)該如何完善？

劉尚希：在財(cái)政改革中，中央與地方財(cái)政關(guān)系越來越成為主要的矛盾和問題，所以它必須排在改革的首位。

從國(guó)家治理角度來看，深化財(cái)政體制改革，需要構(gòu)建兩級(jí)治理架構(gòu)。我國(guó)在國(guó)家治理架構(gòu)上主要是兩個(gè)層級(jí)，即中央與地方。而地方是一個(gè)整體，省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)之間的權(quán)限劃分在不同地方可以不同。

首先，國(guó)家層面的財(cái)政體制要與國(guó)家治理架構(gòu)相適應(yīng)，即中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系改革仍要堅(jiān)持分稅制，這一點(diǎn)不能動(dòng)搖，其基本框架依然適用于中央與地方之間行政分權(quán)的要求，符合激勵(lì)相容原則，有利于調(diào)動(dòng)地方積極性。

其次，地方層面的財(cái)政體制改革，不一定要照搬國(guó)家層面的分稅制，可以因地制宜。因?yàn)榈胤絻?nèi)部不具有同質(zhì)性，比如，我國(guó)在行政體制上有省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)等不同存在形式。此外，各地在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面差距甚大。因此，分稅制無法從國(guó)家層面貫穿到地方內(nèi)部的各級(jí)政府之間。我認(rèn)為，地方財(cái)政體制可以有地方特色，應(yīng)該因地制宜而不必搞“一刀切”。