每經(jīng)記者 梁宏亮    每經(jīng)編輯 楊歡

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得了舉世矚目的成就。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化面臨新的形勢(shì)、新的挑戰(zhàn)、新的困難、新的機(jī)遇。

在一個(gè)超過(guò)13億人口的發(fā)展中大國(guó)，如何走出一條符合自身實(shí)際、具有自己特色的新型城鎮(zhèn)化道路，是一個(gè)宏大而深遠(yuǎn)的時(shí)代命題。

今天分享的這篇是，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)委員、清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授蔡繼明在“中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實(shí)踐論壇2018”上發(fā)表的演講——讓市場(chǎng)在人口和土地的空間配置中發(fā)揮決定性作用。

圖片由主辦方提供

以下為演講實(shí)錄（內(nèi)容有刪減）

城鎮(zhèn)化既然是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，為什么要由政府來(lái)推動(dòng)呢？原因就在于我們現(xiàn)有的一些制度在阻礙著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。而這些制度是由我們政府制定的，所以解鈴還需系鈴人。要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就要由政府出面，這些制度靠老百姓是無(wú)法跨越的，只能由政府降低阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的障礙和門檻，發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

在這里面，首先我們要全面理解十八屆三中全會(huì)所提出的“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。這個(gè)命題提出之后，就涉及到怎么去理解資源配置。這里的資源配置指的是土地資源、勞動(dòng)力資源、資本資源，以及企業(yè)家技術(shù)管理等等。所以，緊接著涉及到的土地問(wèn)題，就是要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

有人說(shuō)，土地資源是個(gè)例外，市場(chǎng)配置資源不能夠在土地這個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用?？墒俏覀冎?，土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父，在所有資源里面，土地和勞動(dòng)是最重要的兩個(gè)最基本的原始資源。如果土地資源和勞動(dòng)資源不能夠用市場(chǎng)來(lái)配置，那么其它資源一定都是扭曲的。

那么，政府在這里面該起什么作用呢？有人說(shuō)是規(guī)劃和用途管制。不錯(cuò)，任何國(guó)家，包括私有制國(guó)家，土地的使用都要受到規(guī)劃和用途管制的限制。問(wèn)題就是規(guī)劃是怎么制定的。規(guī)劃是靠我們規(guī)劃部門在辦公室拍腦門制定呢？還是要根據(jù)市場(chǎng)配置資源的要求來(lái)制定，并且根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展變化來(lái)及時(shí)調(diào)整？用途管制也是必要的，但是一成不變的嗎？比如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化了，人口結(jié)構(gòu)變化了，供求關(guān)系變化了，難道原來(lái)確定的土地用途就不能夠改變嗎？

所以，這里面還是以市場(chǎng)配置資源作為基礎(chǔ)。在市場(chǎng)解決不了的地方、有“外部性”的地方，政府才能夠更好地發(fā)揮作用。如果撇開(kāi)市場(chǎng)，以政府的規(guī)劃來(lái)代替市場(chǎng)的配置，就不是更好地發(fā)揮作用，而是在更壞的發(fā)揮作用。

市場(chǎng)決定資源配置，一定離不開(kāi)土地市場(chǎng)，離不開(kāi)勞動(dòng)市場(chǎng)。那么我們現(xiàn)在對(duì)土地資源是計(jì)劃配置、行政配置，嚴(yán)格地說(shuō)沒(méi)有土地市場(chǎng)。有人說(shuō)“招拍掛”，“招拍掛”是政府控制著城市土地，是唯一、獨(dú)家的賣方市場(chǎng)，這不是競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。政府手里面的土地不是通過(guò)市場(chǎng)得到的，是通過(guò)行政征地強(qiáng)制得到的。

我們現(xiàn)在搞的改革，我們?cè)试S農(nóng)村集體土地入市，但是我們嚴(yán)格限定在了經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地，農(nóng)村建設(shè)用地19萬(wàn)平方公里，經(jīng)營(yíng)型建設(shè)用地只有4000多萬(wàn)畝，大概只占了百分之十幾。而且這些經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地已經(jīng)在投入使用了，讓他們?nèi)胧胁贿^(guò)就是頒發(fā)一個(gè)出生證，并沒(méi)有增加城市建設(shè)用地的有效供給。農(nóng)村大量的建設(shè)用地是宅基地，楊偉民主任說(shuō)到，農(nóng)村閑置的宅基地就3000多萬(wàn)畝，已經(jīng)超過(guò)城市住宅用地。把這些閑置的宅基地入市，我們的地價(jià)、房?jī)r(jià)能不降下來(lái)嗎？

所以，我們現(xiàn)在限制農(nóng)村宅基地的入市，這仍然是計(jì)劃配置資源。至于人口方面，我們對(duì)存量人口還是進(jìn)行計(jì)劃限制，尤其是特大、超大城市的人口規(guī)模，總是要提出要嚴(yán)格限制特大、超大城市的發(fā)展。北上廣深這些千萬(wàn)以上人口的大城市，都在控制人口規(guī)模。

而原來(lái)的國(guó)土部也明確講，超過(guò)500萬(wàn)以上人口的城市嚴(yán)格限制建設(shè)用地供給。我們土地管理法的修整案已經(jīng)討論了幾年，現(xiàn)在已經(jīng)是第二稿征求意見(jiàn)，仍然在強(qiáng)調(diào)使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途，而且確定到每一塊土地的使用。

我下面講的第二個(gè)問(wèn)題，就是要讓市場(chǎng)決定城鄉(xiāng)以及城市之間的人口分布。“離土不離鄉(xiāng)”、“就地工業(yè)化”已經(jīng)造成資源的浪費(fèi)、環(huán)境的惡化，不可持續(xù)。“進(jìn)城難落戶，遷徙難定居”導(dǎo)致我們的半城市化以及家庭的分裂，70%的產(chǎn)業(yè)工人背著農(nóng)民工的稱號(hào)，沒(méi)有城市戶籍，2.25億農(nóng)民工“被城市化”，“被統(tǒng)計(jì)”為城鎮(zhèn)常住人口。但是，這里面就有幾千萬(wàn)留守兒童、留守婦女、留守老人。這些數(shù)據(jù)可能已經(jīng)官方不認(rèn)可了，因?yàn)槲覀兊慕y(tǒng)計(jì)口徑變了，18歲以下，父母雙方只要有一方在身邊就不能叫留守兒童。

春運(yùn)潮大家都知道。每年春節(jié)是數(shù)以幾十億的人口大遷徙，這都是“半城市化”造成的結(jié)果。我們?nèi)藶榈囟糁屏舜蟪鞘械陌l(fā)展會(huì)導(dǎo)致什么結(jié)果？我們的城市化進(jìn)程已經(jīng)受到嚴(yán)重的遏制。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人口向大城市集聚是世界性普遍的規(guī)律，聯(lián)合國(guó)從1950年統(tǒng)計(jì)到2015年，又預(yù)測(cè)到2025年到2035年，我們看到現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)和預(yù)期的數(shù)據(jù)，50萬(wàn)以下人口城市在整個(gè)城市人口中占的比例是越來(lái)越低的，中等城市、大城市、超大城市在城市人口中的比例是越來(lái)越高的。就美國(guó)來(lái)說(shuō)，我們也看到了同樣的現(xiàn)象，就中國(guó)來(lái)上，我們看一下改革開(kāi)放從1982年到2016年，也是大城市的人口增長(zhǎng)快于中小城市和小城鎮(zhèn)。到2016年，我們看到一線城市從原來(lái)的1990年2.8%提高到了5.2%，二線城市是16.5%提高到了20%，而三四線城市由80.7%降低到了74.8%。我們經(jīng)常說(shuō)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)了世界平均水平，前面兩位專家都談到了，我國(guó)的城市化速率遠(yuǎn)低于同期的日本，我國(guó)的戶籍人口的城市化低于常住人口城市化14%，那也就是說(shuō)2.25億農(nóng)民工和他們的家屬被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但是沒(méi)有戶口。

不僅如此，剛才忽略了一個(gè)城市化和城鎮(zhèn)化的差別。城鎮(zhèn)化率58.5%，這是常住人口，但是城市化率多高？注意了，我們這里面有兩萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)，一個(gè)鎮(zhèn)的人口平均一萬(wàn)人，兩萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)就是兩億“鎮(zhèn)民”，不是“市民”。在發(fā)達(dá)的國(guó)家，城市和城鎮(zhèn)是沒(méi)有差別的，也不存在有戶口和沒(méi)戶口的差別。我們的兩萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)到底是講“鎮(zhèn)民化”還是“市民化”？講“城鎮(zhèn)化”是不是意味著將來(lái)更多的人口要向小城鎮(zhèn)集中？要發(fā)展兩萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)。

我們知道，中國(guó)的鎮(zhèn)和市不僅是五級(jí)政府的差別，而且是公共服務(wù)、各種基礎(chǔ)設(shè)施的差別。因此，我們講城市化是高水平，城鎮(zhèn)化是低水平。城市化的速度在下降，我們把五年做一個(gè)單位統(tǒng)計(jì)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，1996-2000年，城市化速率最高，從此之后每五年作為一個(gè)計(jì)量單位統(tǒng)計(jì)，我們的城市化速度在下降。

各位注意，我國(guó)目前工業(yè)化沒(méi)有完成，城市化正方興未艾，我們不能行百里路半九十。這時(shí)候提“逆城市化”，提城市化的速度放慢都是違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。應(yīng)取消對(duì)大城市、特大城市人口規(guī)模的限制，取消對(duì)它的行政計(jì)劃控制。優(yōu)先發(fā)展大城市不僅能夠少占耕地，而且提高大城市控制污染的能力，并且能夠提供更多的就業(yè)崗位，而且從經(jīng)濟(jì)效率來(lái)說(shuō)，更是能夠發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

我國(guó)的特大城市、超大城市不是多了，而是少了。我國(guó)最大的城市上海，按照最大城市的人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤齺?lái)計(jì)算，低于世界平均水平。我國(guó)的大都市群不是大，而是不夠大，三大都市群加在一起的GDP也沒(méi)有達(dá)到日本和美國(guó)三大都市群的水平。

我要講的第三個(gè)問(wèn)題，就是要讓市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用。房?jī)r(jià)十年九調(diào)，為什么越調(diào)越高？前面有人講，房?jī)r(jià)的問(wèn)題不是建房成本的問(wèn)題，是宅基地成本的問(wèn)題。政府控制著宅基地，十年九調(diào)只是控制剛需，但剛需是控制不了的。需求不斷增加，供給沒(méi)有相應(yīng)增加。

剛才說(shuō)如果我們把農(nóng)村閑置的宅基地3000多萬(wàn)畝宅基地，通過(guò)“增減掛鉤”轉(zhuǎn)移到城市，城市的宅基地又增加百分之百，那還用得著限制購(gòu)房嗎？我們國(guó)家建設(shè)用地占全國(guó)土地面積的比例是低于世界水平的，建設(shè)用地里面的住宅用地更低于世界平均水平。

改革開(kāi)放以來(lái)，每年人口從中西部向東部轉(zhuǎn)移，但是我們的新增建設(shè)用地的配給是在向中西部?jī)A斜。由原來(lái)的東部占70%，西部占30%，現(xiàn)在倒過(guò)來(lái)。中西部占了70%，東部只占了30%。我們看到空城、鬼城沒(méi)有發(fā)生在北京、上海，深圳，都是發(fā)生在中西部。

嚴(yán)格控制大城市導(dǎo)致的結(jié)果，越是大城市越控制土地，結(jié)果大城市一定是房?jī)r(jià)泡沫，而中小城市、小城鎮(zhèn)一定是庫(kù)房積存。

所以下邊我就回到土地制度，深化土地制度改革，重點(diǎn)突破是什么？

要讓市場(chǎng)決定土地資源的配置，同時(shí)要堅(jiān)持公益性征地的原則，凡是不屬于公眾利益的范圍，一定要由市場(chǎng)配置，允許集體土地入市。

尤其是宅基地，城市居民的宅基地有完整的用益物權(quán)，農(nóng)村的宅基地只有使用權(quán)，沒(méi)有轉(zhuǎn)讓、出租的權(quán)力，更沒(méi)有抵押獲得貸款的權(quán)利。

現(xiàn)在搞“增減掛鉤”，可以跨城市、跨省市，但是要靠計(jì)劃。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，稀缺的資源才能夠得到最有效的利用，這也是市場(chǎng)配置資源所要求的。

另外，農(nóng)村為什么貧困，為什么“三農(nóng)問(wèn)題”喊了幾十年，“一號(hào)文件”出了20個(gè)，“三農(nóng)問(wèn)題”始終是全黨工作的重中之重？一個(gè)很重要的原因，沒(méi)有改變農(nóng)村“人多地少”的基本狀況。

一家一戶平均土地8畝地，是世界上超小的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，一畝地500塊錢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的純收入，才四千塊錢，一家兩口人就絕對(duì)貧困化水平，現(xiàn)在農(nóng)民收入增加，不是靠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，50%以上靠的務(wù)工的收入，怎么把8畝地搞成16畝、32畝、64畝，搞成120畝，達(dá)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民自然就富了。

當(dāng)然，這就意味著百分之八九十的人口轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)里了，城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)就可以達(dá)到平衡。

土地修法不能顧頭不顧尾。我們憲法，城市土地歸國(guó)家所有，國(guó)家為了公共利益才能征收農(nóng)民的土地。那不是公共利益怎么辦？允許集體土地入市就違憲，要征收也是違憲，所以土地法律的修改首先是涉及到最高法的修改。

接下來(lái)就是《土地管理法》，城市公共利益怎么界定呢？公共利益界定為城市市區(qū)，凡是列入規(guī)劃的就要征收，這是偷換概念。城市里面列入規(guī)劃的土地有相當(dāng)一部分不是公共利益，就不應(yīng)該征收。

那么接下來(lái)《城市房地產(chǎn)管理法》要修改了。我們的《土地承包法》現(xiàn)在搞三權(quán)分制，三權(quán)分制以后，只有經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，承包權(quán)只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這樣的農(nóng)村不就變成一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)組織嗎？

我們向世界都開(kāi)放了，我們的農(nóng)村為什么不能彼此開(kāi)放？大量的農(nóng)民永遠(yuǎn)是外來(lái)的農(nóng)民，不能變成本地的農(nóng)民？正如我們的農(nóng)民工不能變成市民一樣。因此，《土地管理法》的修改還在討論，需要放開(kāi)門戶，允許城里人到農(nóng)村，也要允許外村人到本村來(lái)。要取消有關(guān)部門不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房，或者是租地建房，這樣的規(guī)定明顯是違反居民自主選擇居住地點(diǎn)的這樣一個(gè)自由。

所以總書記說(shuō)到，土地改革要有三條底線：

第一條底線，公有制不能突破。我覺(jué)得這個(gè)不必?fù)?dān)心，憲法規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。我們?cè)谶@里說(shuō)土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的是使用權(quán)，我們說(shuō)土地的買賣，買賣的是使用權(quán)，沒(méi)有任何一個(gè)人一個(gè)組織，一個(gè)政府公然說(shuō)買賣土地的所有權(quán)，這種擔(dān)心除非我們修改憲法，這種擔(dān)心是不必要的。

第二，耕地的紅線不能突破。這個(gè)也沒(méi)有必要突破，我們大面積占用耕地的年代，工業(yè)化時(shí)期已經(jīng)過(guò)去了，這些年每年新增建設(shè)用地占用耕地的面積都在減少。尤其我們剛才談的土地流轉(zhuǎn)涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，根本不涉及占用耕地，農(nóng)村19萬(wàn)平方公里的建設(shè)用地超過(guò)城市建設(shè)用地一倍以上，城市才9萬(wàn)，我們把那3000萬(wàn)閑置的宅基地流轉(zhuǎn)起來(lái)，來(lái)解決工業(yè)化、城市化以及進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的住宅問(wèn)題，這也不存在耕地紅線的突破問(wèn)題。

最后，農(nóng)民的權(quán)益不受到傷害。我們?cè)趺蠢斫饪倳涍@句話，事實(shí)上土地流轉(zhuǎn)起來(lái)，增加農(nóng)民的選擇的權(quán)利，賦予他選擇的權(quán)力，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)性收入，是這樣做保護(hù)農(nóng)民利益呢還是限制它流轉(zhuǎn)保護(hù)了農(nóng)民的利益呢？我想大量的事實(shí)已經(jīng)做出了回答。

我的發(fā)言完了。謝謝各位。