編者按： 老有所依，40年時(shí)間，中國(guó)已經(jīng)織就了一張全球最大的保障網(wǎng)，從單位包辦到社會(huì)保障，社保領(lǐng)域的改革奮勇前行。 同時(shí)，改革仍在繼續(xù)，尤其是黨的十八大以來(lái)，社保領(lǐng)域的改革明顯加快，一些重點(diǎn)領(lǐng)域的改革破冰，站在改革開(kāi)放40年的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，未來(lái)社保領(lǐng)域的改革之路又將如何走？ 為此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）記者專訪了中國(guó)社保領(lǐng)域的資深專家中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文，解讀我國(guó)社保的“前世今生”。 每經(jīng)記者李彪每經(jīng)編輯王可然 近年社保改革步伐加快 NBD：改革開(kāi)放40年，社保也伴隨著改革在前進(jìn)，您覺(jué)得社保發(fā)展的過(guò)程中，有哪些領(lǐng)域的改革讓您印象深刻呢？ 鄭秉文：改革開(kāi)放40年，社會(huì)保障主要是近20年的發(fā)展，因?yàn)?997年之前社保試點(diǎn)基本都在地方實(shí)行，碎片化比較嚴(yán)重，到了上世紀(jì)90年代末還是統(tǒng)一制度。1997年到2001年的五項(xiàng)保險(xiǎn)都開(kāi)始實(shí)行制度統(tǒng)一，最后形成了全國(guó)統(tǒng)一的政策。所以這20年來(lái)是社會(huì)保障制度真正發(fā)展的重要時(shí)期，有很多事情值得回憶。 在我印象當(dāng)中，也有一些非常深刻的事情，由于體制的原因，是很難解決的。比如社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳體制，從上世紀(jì)90年代初地方開(kāi)始試點(diǎn)，社保基金的征繳體制就是碎片化的，分成社保征繳和稅務(wù)征繳兩大塊，有的省份是社保部門(mén)，有的省份是稅務(wù)部門(mén)。 1999年，在起草和制定《社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳條例》的過(guò)程中，稅務(wù)部門(mén)和社保部門(mén)就爭(zhēng)執(zhí)不下，最后征繳暫行條例在這個(gè)問(wèn)題上沒(méi)有得到解決，只是籠統(tǒng)地規(guī)定，每個(gè)省份由一個(gè)部門(mén)來(lái)征繳，具體由各省份自己選擇并決定。這是第一次也是第一個(gè)回合。第二個(gè)回合是2006年到2010年長(zhǎng)達(dá)4年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》的起草過(guò)程。整個(gè)過(guò)程我基本都參與了，在勞動(dòng)社會(huì)保障部階段、在國(guó)務(wù)院法制辦階段沒(méi)有得到解決，還是僵持不下，到了全國(guó)人大的階段，雖然當(dāng)時(shí)全國(guó)人大立法部門(mén)對(duì)解決這個(gè)問(wèn)題的熱情很高，但是，在全國(guó)人大階段同樣面臨著非常激烈的討論，最后社會(huì)保險(xiǎn)法通過(guò)，這個(gè)問(wèn)題還是沒(méi)有解決。第三個(gè)回合是3年前營(yíng)改增時(shí)又提出了這個(gè)問(wèn)題，又產(chǎn)生了爭(zhēng)論。今年3月全國(guó)兩會(huì)通過(guò)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案后這個(gè)論證才算塵埃落定。 從雙重征繳20年來(lái)的結(jié)果就可以看出這樣一個(gè)問(wèn)題：我國(guó)的社會(huì)保障體制改革是非常難的，正如總理講的那樣，觸動(dòng)體制、觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還要難。我的印象是非常深刻的，20年來(lái)，雙重征繳體制的過(guò)程，歷歷在目。 NBD：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社保領(lǐng)域的改革步伐是不是明顯加快了，未來(lái)改革的方向在哪呢？ 鄭秉文：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社保改革步伐確實(shí)是明顯加快了。 有的是改革非常明確的，比如說(shuō)十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》是改革開(kāi)放以來(lái)我們黨通過(guò)的最好的文件之一，里面對(duì)社會(huì)保障體制的改革作出的那些決定，無(wú)論從學(xué)術(shù)角度講，還是符合國(guó)情的角度講，還是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)體制改革來(lái)講，都是非常好的，但問(wèn)題在于如何落實(shí)、何時(shí)落實(shí)、是否落實(shí)。最突出的一個(gè)印象，就是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)雙重體制征繳問(wèn)題，在今年兩會(huì)發(fā)布的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案當(dāng)中終于落實(shí)了，統(tǒng)一由稅務(wù)部門(mén)來(lái)征繳并且國(guó)稅和地稅合并，我覺(jué)得這個(gè)改革力度太大了，這是敢碰硬的。這說(shuō)明中央下決心了，這也是十八大以來(lái)，為什么我們各項(xiàng)領(lǐng)域改革步伐那么大的重要的原因。 現(xiàn)在“三步走”策略是穩(wěn)健的 NBD：近年來(lái)，有些省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收不抵支問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻，是什么原因造成的呢？如何保障基金制度的可持續(xù)呢？ 鄭秉文：在十幾年以前，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金收不抵支的原因有很多，各種原因都發(fā)揮一些作用，比如說(shuō)老工業(yè)基地退休工人比較集中，同時(shí)，基地的財(cái)政收入又不太好，那么對(duì)基金的收不抵支是有威脅的。但是，這些因素，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響越來(lái)越小了。 影響收不抵支的因素，逐漸地、越來(lái)越明顯地由人口的流動(dòng)造成，本來(lái)十幾年以前人口的流動(dòng)規(guī)模不是很大，社保制度覆蓋面也不是很大，所以人口流動(dòng)的因素對(duì)社?；鹪斐傻挠绊憶](méi)有現(xiàn)在這么大?，F(xiàn)在毫無(wú)疑問(wèn)，人口流動(dòng)使地區(qū)之間社?；鹗Ш獬蔀橐粋€(gè)主要的原因，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)人口勞動(dòng)力都流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)的收入比較高，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的結(jié)果，是勞動(dòng)力市場(chǎng)的自然規(guī)律。 那么面對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的規(guī)律，如何改革我們的社保制度，讓它適應(yīng)人口流動(dòng)的客觀要求，這是非常重要的。 為什么人口流動(dòng)就不利于社?；鹁獍l(fā)展，對(duì)于有些地區(qū)基金平衡造成了威脅？因?yàn)榻y(tǒng)籌層次低，如果實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的話，就不存在這個(gè)問(wèn)題。任何國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展也都或多或少存在一些地區(qū)發(fā)展不平衡，包括美國(guó)的經(jīng)濟(jì)也不是全國(guó)完全一致，在美國(guó)北部和東北部就比較發(fā)達(dá)，南部尤其西南部就相對(duì)落后。但是，美國(guó)不存在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金地區(qū)失衡的問(wèn)題，它的統(tǒng)籌層次是全國(guó)統(tǒng)籌，基金是由聯(lián)邦政府來(lái)掌控，最后由聯(lián)邦政府來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一使用。中國(guó)不一樣，統(tǒng)籌層次低，社?；鹪谌丝诹鲃?dòng)的沖擊下，失衡現(xiàn)象是必然的。所以我覺(jué)得解決地區(qū)失衡的根本措施就是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。 中央非常清楚，統(tǒng)籌層次就連省級(jí)水平也沒(méi)達(dá)到，所以明確提出，在2020年實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。為了解決地區(qū)失衡問(wèn)題，我們今年7月1日實(shí)施了一個(gè)重要的政策就是實(shí)施中央調(diào)劑制度，中央調(diào)劑制度對(duì)社?；鸬貐^(qū)失衡起到比較明顯的緩解的作用。如果說(shuō)調(diào)劑制度是第一步，那么2020年實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌就是第二步，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌就是第三步。這是解決我們統(tǒng)籌層次低和基金地區(qū)失衡的重要的“三步走”的策略，盡管“三步走”的時(shí)間可能拉得很長(zhǎng)，但是我覺(jué)得也是符合國(guó)情的，例如，在某些基金沉淀大省，要是一下子實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，恐怕也存在抵觸情緒，所以現(xiàn)在“三步走”的策略是穩(wěn)健的。 地區(qū)間的養(yǎng)老基金失衡，個(gè)別地區(qū)收不抵支問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，基金穿底，后果是非常明顯的。比如說(shuō)，給財(cái)政帶來(lái)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，去年僅對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就補(bǔ)貼8004億元，這樣的“軟約束制度”在全世界也是沒(méi)有的，中國(guó)是唯一的一家。所有國(guó)家的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，都是通過(guò)調(diào)整參數(shù)或者結(jié)構(gòu)性改革來(lái)實(shí)現(xiàn)的，沒(méi)有國(guó)家是財(cái)政“公式的約束”完全兜底的，在制度設(shè)計(jì)上，這顯然是“落后”的，也是不可持續(xù)的。 NBD：和國(guó)外相比，我國(guó)社會(huì)保障制度優(yōu)勢(shì)在哪呢，國(guó)外有哪些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀?鄭秉文：與國(guó)外相比中國(guó)最大的一個(gè)優(yōu)勢(shì)就是舉國(guó)體制。比如我剛才講的社會(huì)保險(xiǎn)制度出現(xiàn)問(wèn)題了，財(cái)政可以不遺余力地來(lái)進(jìn)行介入、干預(yù)、補(bǔ)償，這個(gè)方面我們是做的是很好的。在全球幾次金融危機(jī)期間，我們的財(cái)政體制都發(fā)揮了非常好的支持作用。但這樣也存在一個(gè)問(wèn)題，就是決策存在“拍腦袋”的因素。 發(fā)達(dá)國(guó)家社保制度的經(jīng)驗(yàn)就是科學(xué)決策，科學(xué)決策的基礎(chǔ)就是預(yù)測(cè)，對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民等諸多的制度外因素的預(yù)測(cè)，有了預(yù)測(cè)作為基礎(chǔ)，就可以對(duì)制度進(jìn)行精算。制度未來(lái)能夠運(yùn)轉(zhuǎn)到什么時(shí)候，收入和支出是否出現(xiàn)缺口，需要提前多少年調(diào)整什么參數(shù)等，這些是決策科學(xué)化的體現(xiàn)，沒(méi)有這些，決策科學(xué)化是空中樓閣，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)隱藏起來(lái)，時(shí)機(jī)來(lái)了就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。 所以與國(guó)外相比，我們的優(yōu)勢(shì)是舉國(guó)體制，我們的問(wèn)題是加強(qiáng)決策科學(xué)化，我們的前進(jìn)方向應(yīng)該是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快把精算技術(shù)、養(yǎng)老金技術(shù)等很好地引入到我們社保制度當(dāng)中來(lái)。