每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 王可然    

圖片來源：攝圖網(wǎng)

每一個游子的心頭，都縈繞著一段或濃或淡的鄉(xiāng)愁。

鄉(xiāng)愁，是杜甫“家書抵萬金”的期盼，是王維“每逢佳節(jié)倍思親”的感懷。

鄉(xiāng)愁，是余光中詩里一枚小小的郵票，是故鄉(xiāng)等待游子歸家過年的老父老母。

多少人，為了生活背井離鄉(xiāng)；多少故鄉(xiāng)，勾起他鄉(xiāng)游子的鄉(xiāng)愁——

1月29日發(fā)布的一份報告顯示，2018年，我國流動人口規(guī)模為2.41億人！這也意味著，大約每6個人中就有一人在異鄉(xiāng)漂泊。

這份由國家衛(wèi)生健康委流動人口服務(wù)中心、中國人口與發(fā)展中心等共同研究的《中國城市流動人口社會融合評估報告No.1》，當(dāng)天在北京發(fā)布。國家衛(wèi)生健康委流動人口服務(wù)中心主任肖子華表示，如何促使流動人口最終結(jié)束“流動”狀態(tài)，幫助他們盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣钱?dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的一個重要內(nèi)容。

綜合排名廈門、鄂爾多斯、成都靠前

城市是人口集聚的結(jié)果。當(dāng)死亡率和生育率均已下降到很低水平時，人口流動對人口狀況的影響愈發(fā)顯著，成為決定城鎮(zhèn)化和城市體系發(fā)展的重要力量。

從1982年的657萬人到2015年的2.47億人，我國流動人口規(guī)模快速增長，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，人口流動趨于穩(wěn)定。2017年這一數(shù)字變?yōu)?.44億人，2018年再減300萬人，至2.41億人。

作為國內(nèi)第一部以流動人口社會融合評估為主題的年度報告，其選取了國內(nèi)50個城市作為對象，從政治、經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、文化心理四個維度進(jìn)行評估，結(jié)果顯示，流動人口社會融合水平與過去相比明顯提高，但離理想狀態(tài)仍有較大差距，且各維度之間差異顯著。

本次評估的50個城市中，綜合排名前10位的城市分別是廈門、鄂爾多斯、成都、長沙、合肥、惠州、青島、蘇州、江門、唐山；后10名城市分別為寧波、昆明、三亞、?？凇⒔鹑A、紹興、臺州、榆林、溫州、呼和浩特。

報告主編肖子華介紹，廈門和鄂爾多斯是我國第一批流動人口衛(wèi)生計生基本公共服務(wù)均等化的試點(diǎn)城市。成都2009年被國務(wù)院確定為“國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，在推進(jìn)戶籍制度改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面實(shí)施了很多改革措施。長沙、合肥、青島、蘇州都是流動人口社會融合示范試點(diǎn)城市。

需要說明的是，本次評估的50個城市在選擇范圍上作了“上下限”設(shè)置，比如，北京、上海因國家人口調(diào)控要求被排除，省會城市中排除了流動人口總量低于20萬人的拉薩、西寧、銀川以及城區(qū)常住人口超過1000萬的超大城市廣州，計劃單列市中則排除了城區(qū)常住人口超過1000萬的超大城市深圳。

“從評估結(jié)果來看，50個城市綜合平均得分僅為51.62分，如果我們用100分作為理想的標(biāo)準(zhǔn)，那么差距還是比較大的。”肖子華表示，一方面流動人口社會融合工作取得了積極進(jìn)展，但與理想狀態(tài)依然存在差距，不同類型的城市分化明顯。

據(jù)統(tǒng)計，融合狀態(tài)比較好的城市（55分以上）有9個，僅占18%，一般城市（50～55分）有24個，另有17個比較差的城市（50分以下），這就說明流動人口在流入地城市融合度偏低，還是當(dāng)前的一個普遍現(xiàn)象。

從評價維度來看，公共服務(wù)融合表現(xiàn)相對較好，政治融合表現(xiàn)次之，而經(jīng)濟(jì)融合、心理文化融合的平均得分未達(dá)50分。“這說明當(dāng)前主要由國家力量推動的政治融合和公共服務(wù)融合成效是比較顯著的，流動人口在經(jīng)濟(jì)上立足城市的基礎(chǔ)還比較薄弱，同時，作為社會融合高級環(huán)節(jié)的心理融合還需要長期的過程，才能夠最后實(shí)現(xiàn)。”報告中提到。

值得注意的是，特大城市公共服務(wù)融合的得分要高于其他類型的城市，流動人口隨遷子女教育服務(wù)均等化得分最高，其次是基本公共衛(wèi)生計生服務(wù)均等化，得分比較低或者進(jìn)展比較緩慢的是流動人口的社會保障參與率。

報告建議，未來應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注流動人口隨遷子女的學(xué)前教育和高中階段的教育、育齡婦女的孕優(yōu)服務(wù)以及就業(yè)人口的社會保障水平偏低問題。

經(jīng)濟(jì)融合東、中、西部區(qū)域差距大

以農(nóng)民工為主體的流動人口，從早期以就業(yè)為目的的臨時性進(jìn)城，到在城市里追求自己的公共權(quán)益，再到從心理上認(rèn)可所在的城市、生活習(xí)慣上適應(yīng)城市生活需要一個長期的過程。

評估結(jié)果顯示，東部地區(qū)特大城市流動人口政治融合難度大，主要原因在于人口流入給地方帶來的壓力比較大，流動人口在市民身份獲得和社會福利、公共服務(wù)等社會權(quán)利獲得方面受到的限制比較多。

同時，經(jīng)濟(jì)融合東、中、西部區(qū)域差距大，過高的房價、低水平的消費(fèi)和勞動保護(hù)不足，使流動人口的經(jīng)濟(jì)融合還處于初級水平。

“從不同區(qū)域被評估城市經(jīng)濟(jì)融合綜合得分來看，中部地區(qū)的城市經(jīng)濟(jì)融合最好，平均得分51.40分，其次是西部地區(qū)的城市，然后是東部地區(qū)城市，得分最低的是東北地區(qū)的城市。”肖子華指出，從經(jīng)濟(jì)的角度看，流動人口在城市還處于立足未穩(wěn)的階段。

以勞動保護(hù)為例，勞動年齡段流動人口平均就業(yè)率為83.44%，平均在流入地的連續(xù)就業(yè)時間是4.69年，但是勞動合同的簽訂率比較低，只有58.29%。報告認(rèn)為，這就說明流動人口從自身來講已經(jīng)具備了在城市長期穩(wěn)定就業(yè)的能力，但需要國家從制度層面上加強(qiáng)對流動人口的勞動保護(hù)。

同時，流動人口還沒有完全從剛開始的城市打工掙錢，又到農(nóng)村消費(fèi)的循環(huán)中脫離出來，加上購房難度加大，房租的高低成為流動人口能不能立足城市的關(guān)鍵因素。

對此，國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所社會政策研究室主任張本波認(rèn)為，外來人口不想在當(dāng)?shù)叵M(fèi)，主要是因為沒有獲得當(dāng)?shù)鼐用竦纳矸?，因而會出現(xiàn)在當(dāng)?shù)乇３肿畹拖M(fèi)、把大量的收入帶回流出地進(jìn)行了一些無效消費(fèi)，“比如很多人掙了錢回去蓋房子，但可能一年都沒人住”。

“未來可能還要對四個維度的交叉影響作進(jìn)一步考慮，特別是政治融合，把戶籍制度改革作為一個前導(dǎo)性的制度因素單獨(dú)拿出來。”張本波表示。

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所副所長封志明則表示，流動人口的社會融合研究必須關(guān)注“用腳投票”的問題。在他看來，流動人口在常住人口中的占比是非常有價值的指標(biāo)，“如果一半人口都是外來人，這樣的城市沒有吸引力是不可能的，融合狀況肯定是好的。”他在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時如是說。

未來改革重點(diǎn)在于利益關(guān)系調(diào)整

當(dāng)前，流動人口融入城市社會依然面臨不少問題和挑戰(zhàn)。

例如，出于人口控制的需要，一些外來人口流入壓力較大的城市，在戶籍、住房、子女教育等方面，對流動人口進(jìn)行了一些限制性措施，使流動人口融入城市的難度加大。

阻礙流動人口在城市融合的制度性障礙仍然存在。雖然國家致力于推進(jìn)戶籍制度改革，但戶籍制度作為城市公共福利體制的母體性制度和載體性制度的性質(zhì)沒有改變，不同類型的城市政府會根據(jù)自身利益對入戶的條件進(jìn)行設(shè)定，作出對自己最有利的選擇，成為擋住流動人口城市社會融入的第一道門檻。

眼下的矛盾是，大城市“進(jìn)不去”，小城鎮(zhèn)“不想去”。按照國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃，總的導(dǎo)向是鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到中小城鎮(zhèn)落戶，嚴(yán)格限制超大城市和特大城市人口規(guī)模。但實(shí)際上，流動人口大多流入了就業(yè)機(jī)會比較多和公共服務(wù)比較好的大城市，這就與“中小城市優(yōu)先”的戰(zhàn)略導(dǎo)向存在偏差。

“戶籍是一個國家的基本制度，未來的改革應(yīng)該由中央政府主導(dǎo)，在國家層面進(jìn)行制度設(shè)計和整體推進(jìn)，降低地方政府的權(quán)限，使戶籍制度成為流動人口‘用腳投票’的一種選擇機(jī)制。”肖子華建議，要加快推進(jìn)戶籍制度改革，打破流動人口社會融合的制度性障礙，而未來戶籍制度改革的重點(diǎn)不是中小城市，而是大城市和特大城市。

報告還指出，未來改革的重點(diǎn)在于利益關(guān)系調(diào)整，特別是要逐步剝離附著在戶籍制度背后的社會福利和資源配置功能，使戶籍制度逐漸回歸其應(yīng)有的登記和統(tǒng)計功能。

張本波表示，從融合的角度推進(jìn)戶籍制度改革，更加“柔性化”，并且改革的大方向是一定的，在向著更多的自主流動轉(zhuǎn)變，目前中等以下城市已基本沒有障礙，大城市也都在吸引人進(jìn)來，“未來城市的競爭力取決于人口的競爭力，所以大城市也不存在這個問題。”

現(xiàn)今的主要問題是對特大城市的“擔(dān)憂”。“要是一下子放開，會不會有很多人為了享受福利而涌進(jìn)來，對市政、公共服務(wù)造成的影響能不能承受？”他在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時表示，下一步研究的重點(diǎn)在于這種“擔(dān)憂”究竟是“現(xiàn)實(shí)”還是“想象中的恐懼”。

在他看來，人往哪里走，最終都是“用腳投票”的理性選擇，隨著城市管理水平的提高，更應(yīng)該用一些非行政的手段“引導(dǎo)”人口流動，而非“禁止”。