每經(jīng)記者 李晃    每經(jīng)編輯 楊歡

圖片來源：攝圖網(wǎng)

一邊是令人窒息的煙霧繚繞，一邊“禁止吸煙”的字牌卻格外醒目。

相信大家對(duì)這樣的場(chǎng)景屢見不鮮，它可能出現(xiàn)在咖啡廳的某個(gè)角落里，也可能出現(xiàn)在醫(yī)院的某條走廊上，每當(dāng)我們遇到這種情形，最常見的反應(yīng)便是嘴上嘀咕兩句，即繞道遠(yuǎn)離。

然而，當(dāng)我們離眼前這條“煙路”遠(yuǎn)了，我們城市離控?zé)熓≈穮s近了。

長(zhǎng)期以來，城市公共場(chǎng)所控制吸煙（以下簡(jiǎn)稱“城市控?zé)?rdquo;）備受關(guān)注。

數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)每年有100多萬人死于煙草相關(guān)疾病。如果當(dāng)前的吸煙習(xí)慣繼續(xù)下去，到2050年，死亡人數(shù)將是現(xiàn)在的3倍。不僅如此，每天還有數(shù)億人被迫接觸二手煙并付出健康的代價(jià)。由此看來，城市控?zé)熜蝿?shì)刻不容緩。

與之形成鮮明對(duì)比的是，城市“雷聲大雨點(diǎn)小”的禁煙條例。近期武漢公布控?zé)熜乱?guī)，即《武漢市公共場(chǎng)所控制吸煙條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。

其建議在娛樂、餐飲等多個(gè)場(chǎng)所內(nèi)設(shè)置為期三年的禁煙“緩沖期”，這也意味著這些場(chǎng)所在三年內(nèi)限制吸煙，三年后才將全面禁煙。多名控?zé)煂＜遗u(píng)，這可能成為拖延全面禁煙的“借口”，出現(xiàn)“一緩再緩”的情況。

我國(guó)控?zé)熜蝿?shì)的“急”，與城市控?zé)熜乱?guī)的“緩”，為何會(huì)出現(xiàn)如此沖突？全面控?zé)?，城市為何總下不了決心？今天，讓我們來聊聊這些話題。

全面控?zé)煘楹尾荒?ldquo;緩”？

其實(shí)，并非只有武漢為禁煙設(shè)置了緩沖期，城叔發(fā)現(xiàn)，哈爾濱、杭州等地也出臺(tái)過在室內(nèi)公共場(chǎng)所一定期限內(nèi)限制吸煙的條例。

走在全國(guó)控?zé)煶鞘星傲械墓枮I，早在2012年5月就出臺(tái)了《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》，除了對(duì)大部分公共場(chǎng)所作出了禁煙規(guī)定外，還標(biāo)明“旅館、餐飲的室內(nèi)場(chǎng)所可以在一定期限內(nèi)劃定吸煙的樓層、包房，期滿后全面禁止吸煙。”

起步如此之早，效果究竟如何？據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，“其實(shí)（哈爾濱）緩沖期到現(xiàn)在都還沒結(jié)束。”

無獨(dú)有偶，杭州最新的控?zé)熜乱?guī)也出現(xiàn)了類似條款，其規(guī)定娛樂、經(jīng)營(yíng)性住宿和餐飲等室內(nèi)公共場(chǎng)所在一定期限內(nèi)為限制吸煙場(chǎng)所，這也意味著在全面控?zé)熒?，杭州保留了一個(gè)口子，過渡期可以設(shè)置吸煙室。

然而，杭州這一“緩”，卻引發(fā)了較大的社會(huì)爭(zhēng)議。原來，在杭州2018年1月份上網(wǎng)公示的修改草案中，清楚寫明“室內(nèi)工作場(chǎng)所、室內(nèi)公共場(chǎng)所和公共交通工具內(nèi)禁止吸煙”條款，而最終版本的松動(dòng)，被多方指責(zé)為“開倒車”。

全面控?zé)煘楹尾荒芫徱痪從?？有兩點(diǎn)可以論證。

從時(shí)間上看，有專家認(rèn)為，過渡期這一設(shè)計(jì)，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行的困難。譬如，中國(guó)疾控中心研究員楊杰認(rèn)為，全面無煙一步到位比較好，西班牙、希臘就是一個(gè)教訓(xùn)，它們都曾在立法上設(shè)置過緩沖期，要求餐館等公共場(chǎng)所設(shè)置吸煙區(qū)和禁煙區(qū)，但執(zhí)行起來非常難，后來就取消了。

從空間上看，多份研究表明，吸煙區(qū)（室）的設(shè)置，并不能有效保護(hù)公眾的健康。

例如，香港科技大學(xué)關(guān)于吸煙室的技術(shù)可行性研究結(jié)果表明，任何的工程技術(shù)，例如排風(fēng)、換氣和指定吸煙區(qū)都不能避免接觸煙草煙霧，有效保護(hù)公眾健康；此外，數(shù)據(jù)顯示，無煙餐廳PM2.5濃度為62.2μg/m3，部分禁煙餐廳130.8μg/m3，室內(nèi)部分禁煙的餐館PM2.5濃度會(huì)顯著高于室內(nèi)完全禁煙餐館的PM2.5濃度。

“史上最嚴(yán)”有多嚴(yán)？

截至2017年底，我國(guó)共有18個(gè)城市陸續(xù)出臺(tái)了地方控?zé)煑l例，也不止一次被冠以“史上最嚴(yán)”的贊譽(yù)。

城叔試著以“史上最嚴(yán)控?zé)熈?rdquo;為關(guān)鍵詞在百度上進(jìn)行搜索，發(fā)現(xiàn)北京、杭州、西安等多個(gè)城市的控?zé)?，都貼上了“史上最嚴(yán)”的標(biāo)簽。那么，這些城市的控?zé)熞?guī)定真的有那么嚴(yán)嗎？

城叔查閱多個(gè)城市控?zé)煑l例發(fā)現(xiàn)，各城市的控?zé)熞?guī)定在結(jié)構(gòu)上其實(shí)大同小異，最大差異無外乎兩點(diǎn)，一是禁煙場(chǎng)所的范圍，二是違反禁煙規(guī)定所處罰的力度。而這兩點(diǎn)既是我們最為關(guān)注的點(diǎn)，也是評(píng)判“嚴(yán)”或“不嚴(yán)”的主要標(biāo)準(zhǔn)。

那么，我們以此前關(guān)注度較高的8個(gè)城市為例進(jìn)行分析，如圖所示，在8個(gè)城市中，只有北京、上海、深圳和西安在立法上體現(xiàn)了室內(nèi)全面禁煙；而正如此前一些媒體所報(bào)道的，這幾個(gè)城市在控?zé)熈⒎ㄉ献咴谌珖?guó)的前列。同時(shí)，可以看出，哈爾濱、杭州、武漢等城市為室內(nèi)全面禁煙設(shè)置了過渡期。

此外，在處罰力度上看，深圳與武漢對(duì)個(gè)人在禁煙場(chǎng)所吸煙的處罰最重，最高可罰款500元，而西安僅罰款10元；哈爾濱、上海、深圳對(duì)禁煙場(chǎng)所管理者不履行勸阻等義務(wù)的懲罰，最高可達(dá)3萬元，西安則是罰款500~1000元。

圖為 部分城市控?zé)煑l例統(tǒng)計(jì)
（資料來源：各地法制網(wǎng)、人大官網(wǎng)等）

綜合幾項(xiàng)可以看出，如果深圳控?zé)煑l例順利實(shí)行的話，將會(huì)是立法上相對(duì)“最嚴(yán)”的城市，因其既體現(xiàn)了室內(nèi)全面禁煙，且對(duì)個(gè)人及禁煙場(chǎng)所管理者在違法的處罰上最重，那么，如果我們將視野擴(kuò)大到全球，這些規(guī)定又有多嚴(yán)呢？

事實(shí)上，早在2003年，我國(guó)就已加入世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），《公約》于2006年在中國(guó)正式生效。根據(jù)《公約》規(guī)定，應(yīng)在《公約》生效五年之內(nèi)通過立法手段，達(dá)到室內(nèi)公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所和公共交通工具100%全面無煙。

但10多年來，全國(guó)僅有屈指可數(shù)的幾個(gè)城市對(duì)室內(nèi)全面禁煙進(jìn)行了較為有效的管控，從這個(gè)角度講，我們所標(biāo)榜的“最嚴(yán)”，僅僅只達(dá)到了國(guó)際及格線。

當(dāng)在我們的部分城市還在為餐廳等場(chǎng)所“開口子”時(shí)，馬來西亞最新的控?zé)煑l例規(guī)定，即使是在餐館外3米范圍內(nèi)吸煙，也將觸法。

對(duì)比處罰力度，我們的“最嚴(yán)”也可以說是相當(dāng)和風(fēng)細(xì)雨了。

同樣以馬來西亞為例，根據(jù)其2004年制訂的《煙草產(chǎn)品管制條例》，在禁煙區(qū)吸煙者最高可被罰款1萬林吉特(約合2400美元)或監(jiān)禁兩年；再比如泰國(guó)，其規(guī)定違反禁煙令的人將面臨最高10萬泰銖的罰款或不超過一年的監(jiān)禁，或兩者并罰。

諸如這樣“重罰”的國(guó)家還很多，譬如菲律賓、新加坡等，而反觀我們某些城市的500元，甚至是10元罰款，還爭(zhēng)先標(biāo)榜“史上最嚴(yán)”，倒真有點(diǎn)像我們城市的集體自嗨了。

全面控?zé)熾y在哪里？

那么，全面控?zé)煟鞘袨楹慰傁虏涣藳Q心，其究竟難在哪里？

首先，從國(guó)家立法層面來說，雖然我國(guó)早在2003年便加入世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，但時(shí)至今日，我國(guó)尚未就控?zé)熯M(jìn)行國(guó)家級(jí)立法，相關(guān)部門表示，我國(guó)控?zé)熈⒎ㄕ谶M(jìn)行中，將盡快推動(dòng)出臺(tái)。

此外，從地方立法層面看，雖然我國(guó)已有不少城市出臺(tái)控?zé)煑l例，但一些存在著責(zé)任劃分不明、約束力不夠、處罰可操作性差等問題。

曾經(jīng)連續(xù)6年在控?zé)焼栴}上提建議的全國(guó)人大代表黃細(xì)花表示，公共場(chǎng)所吸煙問題之所以屢禁不止，很大的一個(gè)原因在于沒有更加具有強(qiáng)制力的國(guó)家法律進(jìn)行約束。

的確，法律對(duì)規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)觀念的作用不可替代，假如控?zé)熈⒎ㄔ谌婵責(zé)熯@條底線上進(jìn)行退讓，將對(duì)控?zé)煿ぷ鞯膱?zhí)行造成較大的阻礙。

同時(shí)，全面控?zé)煾蟮碾y點(diǎn)在于執(zhí)法上的困難。

例如，蘇州從2016年到2018年5月的約兩年時(shí)間，只有66名在公共場(chǎng)所吸煙的煙民受到處罰，可以說，其控?zé)煷胧┰趫?zhí)行中打了不少折扣；

再來看看控?zé)煶尚л^好的深圳，據(jù)悉，其控?zé)煑l例實(shí)施近五年來，累計(jì)罰款374.5萬元，但其中，對(duì)控?zé)煵涣Φ膱?chǎng)所罰款只有42萬元，同時(shí)，深圳控?zé)煵块T已對(duì)8萬多名個(gè)人進(jìn)行了處罰，但對(duì)場(chǎng)所的罰單卻只開出了23個(gè)。

中國(guó)控?zé)焻f(xié)會(huì)公益法律專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)李恩澤表示，“執(zhí)法難”問題有多方面的原因，除了立法存在缺陷、罰則不夠清晰之外，缺少社會(huì)參與也是重要原因。

其實(shí)，據(jù)中國(guó)控制吸煙協(xié)會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，有近92%的公眾支持室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所和公共交通工具內(nèi)全面禁煙。然而，在實(shí)際的城市控?zé)熯^程中，民眾的參與往往是缺位的。

相信大家對(duì)這點(diǎn)感受頗深，在與城叔多位朋友聊起看到有人在禁煙場(chǎng)所吸煙會(huì)如何表現(xiàn)時(shí)，他們均表示，如果有孕婦或者嬰幼兒在場(chǎng)才會(huì)提醒幾句，其余大部分時(shí)候都是繞道而行，或者置之不理。

那么，應(yīng)如何提高社會(huì)參與性呢？在這點(diǎn)上，深圳與北京擁有一些創(chuàng)新之處。

據(jù)悉，深圳已在全市招聘了一萬多名控?zé)熤驹刚?，其中，?jīng)過培訓(xùn)發(fā)證的控?zé)煴O(jiān)督員就有4000多人，遍布在全市各個(gè)街道社區(qū)。而控?zé)熤驹刚哌€有專門的服裝、背包和證件。

北京則專門開發(fā)了“控?zé)熗对V實(shí)時(shí)地圖”，市民投訴三次以下，均閃爍藍(lán)色警示燈，三至五次則閃爍橙色警示燈，五次以上則閃爍紅色警示燈。對(duì)于被投訴五次以上的地方，執(zhí)法人員就可以進(jìn)行專項(xiàng)檢查和處罰。

圖片來源：北京控制吸煙協(xié)會(huì)

雖然我國(guó)城市在全面控?zé)煹缆飞线€任重道遠(yuǎn)，但可喜的是，許多城市正在控?zé)熉飞吓η斑M(jìn)、積極探索，也有一些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)值得推廣，這就為全國(guó)控?zé)熜蝿?shì)增添了多一分希望。