每經(jīng)記者 余蕊均 楊棄非    每經(jīng)編輯 楊歡

過去一年，近1400萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。政府工作報告指出，2019年將深入推進新型城鎮(zhèn)化，包括“抓好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，推動城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋常住人口”。

“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，我的理解就是以農(nóng)民工市民化為核心。”3月6日，全國人大代表、中國社會科學院副院長蔡昉在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者（后稱“NBD”）采訪時表示，“1400萬”這個數(shù)字出來了，盡管暫時還沒有完整的信息說“1億人落戶”的目標什么時候能夠完成，但“戶籍制度改革應該加快”。

在他看來，目前戶籍制度改革推進尚不如人意，比較根本的原因在于地方政府的激勵不足，改革收益和支出成本存在“不對稱”，因此，他建議，這項改革紅利作為一個“公共品”，應該由中央政府買單。

值得注意的是，今年的政府工作報告首次將優(yōu)先就業(yè)政策置于宏觀政策層面，“穩(wěn)就業(yè)”被上升到前所未有的高度。

蔡昉日前在題為《穩(wěn)就業(yè)的政策優(yōu)先序和實施原則》的署名文章中指出，充實和調(diào)整政策工具箱，首先應圍繞能夠改善生產(chǎn)要素供給和配置，從而提高潛在增長率的方面，繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革，特別是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。其中，“戶籍制度”“減稅降費”應得到優(yōu)先安排、加快推進。

“戶改和減稅二者也是相關(guān)的，因為越是鼓勵勞動力進一步轉(zhuǎn)移，越要有足夠多的經(jīng)濟增長來滿足需求。”蔡昉向記者表示，現(xiàn)在的發(fā)展階段需要更多的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，必須降低各種各樣的門檻，而減稅降費是最好的一個措施。

他同時強調(diào)，減稅是好的政策，應該擱在“工具箱”里，但擱在不同的格子最后的效果是不一樣的，“所以把它放到了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革里面，是減輕企業(yè)負擔、降低交易費用的措施，而不是刺激手段。”

“卡脖子的地方就是農(nóng)民工的市民化”

NBD：政府工作報告提到，2018年有近1400萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。您如何理解推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)系？

蔡昉：以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，我理解就是以農(nóng)民工市民化為核心。5年前中央提出了“三個1億人”目標，其中到2020年要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，盡管現(xiàn)在暫時沒有完整的信息說“1億人落戶”什么時候能夠完成，但不管怎么說，我覺得都應該加快。

去年“1400萬人”先不說夠不夠，“1億人”也不是全部。按照國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，現(xiàn)在大概有26%的勞動力還在務農(nóng)，按我們的估計可能在16%～17%，而高收入國家農(nóng)業(yè)勞動力比重只有幾個百分點。其實在人均GDP1萬美元～1.2萬美元之間還有一批國家，它們的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口平均也只有11%～12%，我們的差距仍然很大。因此，只有城鎮(zhèn)化水平提高了，農(nóng)業(yè)勞動力比重才能真正下降?？ú弊拥牡胤骄褪寝r(nóng)民工的市民化問題。

NBD：推進戶籍制度改革的迫切性和必要性就體現(xiàn)在這里了。

蔡昉：是的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標是要加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，最核心的就是要提高勞動生產(chǎn)率。我們通過研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率雖然大幅提高，但和二產(chǎn)三產(chǎn)的勞動生產(chǎn)率來比，差距并沒縮小。為什么呢？因為土地規(guī)模沒有變，經(jīng)營規(guī)模也沒有變。

我們講規(guī)模經(jīng)營從來都要加上“適度”兩字，原因就是經(jīng)營規(guī)模的擴大必須跟農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移相適應。當它沒有那么多轉(zhuǎn)移渠道時，擴大得太快容易讓農(nóng)民失去“立身之本”。但現(xiàn)在我們已經(jīng)越來越遇到勞動力短缺的問題，而且客觀上說農(nóng)民工也是回不去的。

2008年以前，農(nóng)民工常用返鄉(xiāng)的方式避免受到宏觀經(jīng)濟的周期性沖擊，那時候我們說有一個農(nóng)業(yè)作為剩余勞動力的“蓄水池”，但現(xiàn)在這個“蓄水池”基本上不存在了，且新一代農(nóng)民工既沒有意愿、也沒有能力回到土地上，這個時候就要假設這部分人可以永久離開農(nóng)業(yè)。因此，我們說勞動力轉(zhuǎn)移的條件已經(jīng)成熟到土地規(guī)模應該擴大。

反過來講，因為土地規(guī)模不能擴大，農(nóng)民工又不能得到城市戶口，他就有一個顧及，還要回去看看，候鳥式地周而復返，這樣就很難從真正意義上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。所以我覺得目前應該是讓那些已經(jīng)長期轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工，真正落戶成為市民。

“開放式的改革會更管用”

NBD：戶籍制度改革一直是有共識的，決策層一直在部署，學者中也沒有爭議，為何推進卻好像不如預期？

蔡昉：我覺得比較根本的原因在于地方政府的激勵不足。我們能夠看到推進戶籍制度改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，可以為中國未來提供更充分的勞動力供給，更有效率的配置勞動力資源，提高生產(chǎn)率，這項改革紅利是一個“公共品”，大家都受益，但要推進這項改革，它有一些直接成本要由地方政府支出，地方政府也有它的實際困難，這就等于改革收益和成本之間存在著一個不對稱。

我認為既然能看到它帶來真金白銀、實實在在的改革紅利，就說明它是一個具有強大正效應的外部經(jīng)濟，外部經(jīng)濟的含義就是“公共品”，公共品就應該由中央政府買單。我們要從理念上認識到這一點，如果不能解決改革激勵不對稱、不相容的問題，戶籍制度改革推進起來就不會快。

NBD：地方政府在這個過程中應該扮演什么角色？

蔡昉：戶籍制度改革作為一個全社會的公共品，不應該用地域的方式解決，當然，最后接納農(nóng)民工成為市民，還是每個地方政府具體在做的，但城市在選擇要接受人的時候，不應該有地域限制。

如果過分強調(diào)地域限制，容易陷到現(xiàn)在的一個困境中：城鎮(zhèn)化率的提高有很大一部分是由改身份、改口徑而來的，它有意義，但不能老在這上面做文章，因為這些人的職業(yè)并沒有改變，甚至在基本公共服務上也沒有大的變化。我們說“城市化”不是一個理念，而是一個實實在在的改革措施，實實在在的經(jīng)濟增長新動能，如果只改口徑，能解決什么新動能？

NBD：那么戶籍制度改革又將對城市發(fā)展產(chǎn)生哪些影響？

蔡昉：城市的核心，第一是集聚效應、規(guī)模經(jīng)濟，還要有輻射力，有多大的吸引力就有多大的輻射力，這是提升能級的兩個關(guān)鍵部分。而改革是為了均等化，為了包容性，關(guān)鍵就是要開放，一個開放有活力的城市，不應該把農(nóng)民工排斥在外。所以，集聚資源要素，開放式的改革會更管用。

這里還可以延伸一個問題，雖然我們總在用文件說“城市群”“都市圈”，但這些都是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，到底誰和誰是同一個圈的，并不知道。因此，政策規(guī)劃是引導，但關(guān)鍵還是要看推進的方法，這個方法就是要通過體制機制的轉(zhuǎn)變，讓生產(chǎn)要素自由流動。