每經(jīng)記者 張鐘尹    每經(jīng)編輯 陳星    

3月8日，財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》，對績效付費機(jī)制、資本金管理、信息公開等方面進(jìn)行明確要求。

意見重申，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。此外，對于政府付費項目，意見明確，財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春認(rèn)為，這標(biāo)志著PPP制度體系日趨完善，政策機(jī)制逐步理順，管理措施不斷豐富，PPP改革進(jìn)入了規(guī)范創(chuàng)新、防控風(fēng)險、健康發(fā)展的快車道。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

確保10%紅線

2017年底，財政部開始對不規(guī)范的PPP項目進(jìn)行清理。2018年財政部PPP項目管理庫清退項目2557個、涉及投資額3萬億元。

PPP項目如何明確政府支出責(zé)任，是市場關(guān)注的熱點之一。

意見指出，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。

記者注意到，10%紅線是近年來各個地方政府需要遵守的重要規(guī)則。2015年，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

此外，意見明確，建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫。

支出責(zé)任超過5%不得新上政府付費項目

從付費形式來看，PPP項目主要分為三類，分別是政府付費項目、可行性補(bǔ)助項目以及使用者付費項目。其中，政府付費項目在這一輪調(diào)整中遭到嚴(yán)格控制。

意見提出，財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。按照“實質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外。

對此，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，對于政府付費項目，意見中并未“封殺”，只是條件更嚴(yán)格了，若當(dāng)?shù)豍PP財政支出責(zé)任占比在5%之內(nèi)，仍然可以做。對于污水、垃圾項目，沒有列入政府付費項目，與財政部以前出臺的政策實現(xiàn)了對接。

E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人薛濤向記者表示，“建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制”是對此前政策的延續(xù)，但“完全”兩字可能意味著更高的要求?？冃Э己吮厝怀蔀橄乱徊絇PP的熱點。

回購社會資本金可認(rèn)定為隱性債務(wù)

此前部分地方政府借PPP模式變相舉債，引發(fā)各界對政府債務(wù)的擔(dān)憂。PPP政府支出責(zé)任是不是地方政府隱性債務(wù)？此前地方政府與社會投資者對此認(rèn)識不一。

意見明確，存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的；通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險的項目，已入庫應(yīng)當(dāng)予以清退，項目形成的財政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，依法依規(guī)提請有關(guān)部門對相關(guān)單位及個人予以嚴(yán)肅問責(zé)。

記者注意到，近日，民盟中央向全國政協(xié)十三屆二次會議提交了《關(guān)于加強(qiáng)PPP項目監(jiān)管，優(yōu)化政務(wù)誠信環(huán)境的提案》，提案提出，應(yīng)深刻理解PPP模式不僅是一種投融資方式，而且是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域供給理念和模式的變革，社會資本方應(yīng)牢固樹立價值投資理念，摒棄“短、平、快”的投機(jī)心理，堅持合作共贏的投資理念。

建立與績效掛鉤的付費機(jī)制

意見明確的負(fù)面清單包括，社會資本方實際只承擔(dān)項目建設(shè)、不承擔(dān)項目運(yùn)營責(zé)任，或政府支出事項與項目產(chǎn)出績效脫鉤的項目。

記者注意到，2017年底，財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》曾明確，未建立按效付費機(jī)制的新項目不得入庫。包括通過政府付費或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的等。

此次意見指出，建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。

金永祥向記者介紹，績效管理是PPP實施工作的核心內(nèi)容。他向記者舉例，北京地鐵項目不僅對PPP實施情況進(jìn)行過評估，最近還對修改完善項目協(xié)議之后的執(zhí)行情況再次進(jìn)行中期評估，以往項目的績效管理工作處理過很多類似非常復(fù)雜的績效管理問題。