每經(jīng)記者 程成    每經(jīng)編輯 陳夢妤    

▲在建中的北京首個集體土地長租公寓項目 每經(jīng)記者 王佳飛 攝

中共中央、國務(wù)院印近日發(fā)文明確指出，要建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，加快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

實(shí)際上，集體土地入市已經(jīng)在包括北京市大興區(qū)、河北省定州市、上海市松江區(qū)、浙江省義烏市等在內(nèi)的全國33個縣（市、區(qū)）進(jìn)行了探索。近日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者赴北京和上海兩地，實(shí)地調(diào)查了當(dāng)?shù)丶w土地入市試點(diǎn)的相關(guān)項目。

這是縮小城鄉(xiāng)差距的宏大決策。

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（下稱《意見》）指出，允許村集體在農(nóng)民自愿的前提下，依法把有償收回的限制宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。宅基地的有條件“松綁”，對農(nóng)村土地制度而言顯然意義巨大。

多位業(yè)內(nèi)人士在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時表示，在當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊張的大環(huán)境下，閑置宅基地有條件入市，不僅能進(jìn)一步盤活和放大農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，最大限度挖掘內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興；還能緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)融合發(fā)展。

閑置宅基地有條件入市

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，《意見》從建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制等幾個方面，對推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)行了部署，其中提及的農(nóng)村土地制度改革尤為引人關(guān)注。

在農(nóng)村土地制度改革方面，《意見》從構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的角度，對農(nóng)村土地制度改革作出了規(guī)定，主要包括三大方面：改革完善農(nóng)村承包制度；穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度；建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。

“農(nóng)村宅基地入市”則是《意見》最大的亮點(diǎn)。

《意見》明確，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

閑置宅基地有條件轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，顯然會對增加農(nóng)民收入有積極意義。

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入39251元，增長7.8%；農(nóng)村居民人均可支配收入14617元，增長8.8%。雖然農(nóng)村居民收入增幅高于城鎮(zhèn)居民，但兩者之間的收入差距依然不小。

閑置宅基地有條件入市，一方面會放大宅基地市場價值，盤活閑置土地資源；另一方面還會增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，進(jìn)而挖掘內(nèi)需潛力。宅基地的有條件“松綁”也因此受到市場高度關(guān)注。

延續(xù)本輪土地制度改革

值得注意的是，此次《意見》提出的以穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度，是自2014年起新一輪土地制度改革的重要內(nèi)容之一。

2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，拉開新一輪土地制度改革序幕。次年1月，上述文件正式印發(fā)，明確探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。

2015年3月，原國土資源部正式啟動農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作；6月，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)各15個縣（市、區(qū)），土地征收制度改革試點(diǎn)3個縣（市、區(qū)）。

2016年9月，土地征收制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴(kuò)大到全部33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）；2017年11月，宅基地制度改革拓展到全部33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)），試點(diǎn)期限延長至2018年12月31日。

2018年的中央一號文件進(jìn)一步要求，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。這也意味著宅基地將不僅具有農(nóng)民住房保障功能，還將具有資產(chǎn)要素功能。

“過去宅基地雖然也被視為集體建設(shè)用地，但并不能作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地而直接入市，這次的政策是本輪土地制度改革的延續(xù)。”易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)告訴記者。

農(nóng)村閑置土地資源有望盤活

盡管農(nóng)村宅基地可入市，但在政策層面依然受到嚴(yán)格限制，“可租不可賣”的原則一直未變。

國家發(fā)改委規(guī)劃司城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長劉春雨在解讀《意見》時強(qiáng)調(diào)：“城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，按照規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的原則不能突破，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。”

中國社科院農(nóng)村所此前發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2018）》顯示，全國“空心村”閑置宅基地的綜合整治潛力約1.14億畝。規(guī)模巨大的閑置宅基地入市，顯然將給農(nóng)村、農(nóng)民帶來巨大的影響。

不過，多位業(yè)內(nèi)人士也向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，雖然整治潛力巨大，但并不意味著這1.14億畝宅基地都可以轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

“宅基地的有條件放開，利好部分城市周邊農(nóng)村，特別是大城市周邊農(nóng)村宅基地的盤活。但也有幾個底線，一是土地性質(zhì)不改變，還屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地，二是只允許出租使用權(quán)。此外，還要符合國土空間規(guī)劃要求。”嚴(yán)躍進(jìn)分析稱。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，按照目前的政策，農(nóng)村土地要入市，首先要由政府進(jìn)行征收并轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，然后按照招拍掛流程，由開發(fā)商或工業(yè)企業(yè)等與政府對接。通過招拍掛，土地增值的收益是巨大的，但村集體往往拿不到太多土地增值收益。

允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，最直接的效果是村集體和村民的收益會翻倍增長。

實(shí)際上，在此次《意見》出臺之前，宅基地有條件入市已在包括北京市大興區(qū)、河北省定州市、上海市松江區(qū)、浙江省義烏市等在內(nèi)的全國33個縣（市、區(qū)）進(jìn)行了探索。

以上海市松江區(qū)為例，其發(fā)文規(guī)定，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以按照土地管理法相關(guān)規(guī)定，通過規(guī)范的民主自治程序，采取協(xié)議回購等方式協(xié)商收回宅基地，轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地使用或組織實(shí)施集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；適當(dāng)放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，鼓勵社會資本和農(nóng)戶積極參與限制宅基地（農(nóng)房）活化利用，在保障農(nóng)村村民基本居住權(quán)益和農(nóng)村公共服務(wù)及配套設(shè)施的基礎(chǔ)上，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，可拓展開發(fā)宅基地的研發(fā)、商業(yè)、旅游、康養(yǎng)、辦公等非居住功能；嚴(yán)格禁止非法買賣宅基地，禁止農(nóng)村村民擅自與社會資本簽訂宅基地租賃合同用于宅基地盤活利用。

顯然，在宅基地或集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的程序方面，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與開發(fā)商等直接對接，政府主管部門不再參與收益分配，更多的是承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。

如去年10月，松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)一宗占地面積2.1萬平方米的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其70年使用權(quán)被華潤以1.25億元競得。與以往不同的是，該宗土地的出讓人為“上海松江區(qū)泗涇經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社”。

而在更早前，上海還開展過集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的探索。如位于閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)的“聯(lián)明雅苑”項目，其400余套房源由村民集資8000余萬元建設(shè)，并由村集體下屬企業(yè)統(tǒng)一運(yùn)營，每戶村民年底分紅2萬～3萬元，年租金回報率高達(dá)15%。

“宅基地入市的有條件松綁，不僅將緩解宅基地閑置現(xiàn)象，盤活農(nóng)村存量土地資源，還會進(jìn)一步放大宅基地價值，調(diào)動村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。”嚴(yán)躍進(jìn)向記者表示。

自然資源部的數(shù)據(jù)也顯示，到去年底，33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝；集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元。其中還提到，“增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)收入”“推動了農(nóng)村土地利用和治理水平”等。