每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)實習記者 程曉玲    每經(jīng)編輯 劉艷美    

圖片來源：攝圖網(wǎng)

對城市群的關心，早已無問西東。

本月初，上海市市長應勇透露，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》 已通過審議并印發(fā)，只待揭開面紗；

一周前，重慶黨政代表團赴四川考察，雙方就成渝城市群一體化發(fā)展簽署多項合作協(xié)議，再次點燃外界對“第四極”的關注熱情。

用國家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司副司長周南的話說，城市群已經(jīng)成為人口居住和就業(yè)創(chuàng)業(yè)的城鎮(zhèn)密集區(qū)，也支撐著一個國家參與國際競爭。

“像過去那樣一個城市來單打獨斗去參與國際競爭，現(xiàn)在這個階段是不可想象的，一定是有一個群體去參與國際競爭。”在7月16日舉行的一場關于“城市群與區(qū)域協(xié)調(diào)”的論壇上，周南如是說道。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任徐林也曾指出，未來中國80%以上的人口將分布在由全國257個城市組成的19大城市群里。

放眼全球，更是如此。在日本，由東京圈、關西圈和名古屋圈融合而成的超級城市群，以21.4%的國土面積，承載了全國60%的人口，并創(chuàng)造出日本66%的GDP和62.4%的制造業(yè)附加價值。

這是我們希望達成的目標。但問題是，為什么我們現(xiàn)在“拿得出手”的只有沿海三大城市群？國家層面出臺了不少支持城市群發(fā)展的規(guī)劃文件，但實施效果似乎并不盡如人意，問題出在哪里？

一張反復出現(xiàn)的規(guī)劃圖

一般來講，政府文件都是惜墨如金的。而有一張規(guī)劃圖，罕見地反復出現(xiàn)在多個重要文件中。

第一次，是國務院2011年6月發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。該規(guī)劃被定義為“國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃”，而這張圖在其中的命名為“城市化戰(zhàn)略格局示意圖”。

城市化戰(zhàn)略格局示意圖  圖片來源：《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》

周南說，此次“確定了中國適宜發(fā)展城市的地方，最后慢慢就形成了城市群”。

2014年公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》中，這張圖第二次出現(xiàn)。該規(guī)劃不僅重申了由《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局示意圖，還在“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)”部分，明確提出優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群、培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群、建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制、促進各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展等要求。

第三次則是在2016年3月出臺的國家“十三五”規(guī)劃綱要里，明確提出要“加快城市群建設發(fā)展”，并對全國19個城市群和2個城市圈的建設目標和方向做出具體要求。

比如，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平等。

圖片來源：《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年（2016~2020年）規(guī)劃綱要》

這張圖究竟反映了什么？用周南的話說，就是原來我們總愛說“地大物博”，后來發(fā)現(xiàn)不是那么簡單的。

“中國960萬平方公里，并不是每一塊土地都適合人類生存、大規(guī)模開發(fā)和大量地建設現(xiàn)代化建筑。”周南指出，我國人口基數(shù)大，但真正適宜大規(guī)模開發(fā)、高密度集聚人口的地方卻很少，更不可能把960萬平方公里土地全部攤開建設。

從2006年起，也就是“十一五”期間，國家層面就提出要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。在此后11年里，這一理念不斷鞏固更新，一直到2017年的十九大報告，提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，真正落實到正式文件中。

目前，全國已經(jīng)基本確定“19+2”城市群分布格局——19個城市群，加上以新疆喀什和西藏拉薩為中心的兩個城市圈。

需要指出的是，根據(jù)世界銀行的研究，2018年，美國有約70%的人口生活在城市群，而中國這一比例只有約40%。

“中心城市自己都沒吃飽”

近年來，各界開始密切關注城市群的發(fā)展走勢，從討論“誰和誰抱團”到“誰有資格當老大”，大家都在期待能夠誕生新的增長極。

抱團發(fā)展，規(guī)劃先行。公開資料顯示，2015年至今，國務院共批復11個城市群規(guī)劃，全國19個城市群規(guī)劃全部編制完成，跨省城市群規(guī)劃均已出臺并實施。

整理：城市進化論

在京津冀地區(qū)，三省市交通一卡通發(fā)行數(shù)量超過180萬張，城市群內(nèi)部通勤成本進一步降低；成渝城市群經(jīng)濟總量從2014年3.76萬億元增長至2018年近6萬億元；珠三角地區(qū)9個城市全部接入網(wǎng)上辦公電子系統(tǒng)，實現(xiàn)公共服務一體化……

規(guī)劃的出臺的確促進了一些城市群的發(fā)展，尤其是城市之間在交通、市場建設、公共服務等領域的合作突破。但也必須看到，很多問題并沒有因為規(guī)劃出臺就得到解決。

國務院批復的部分城市群規(guī)劃中提出的相應問題與定位 整理：城市進化論

周南解釋說，每個城市群在編制規(guī)劃時，都點了它面臨的突出問題，“我們希望通過編制規(guī)劃和實施解決這些問題”。但現(xiàn)實情況是，有一些很老的問題解決不了，也有一些中心城市發(fā)揮帶動作用不夠。

她分享了一個小細節(jié)：今年5月到一個省會城市出差，高鐵離這個城市還有15分鐘的時候是一片農(nóng)田，10分鐘左右遠遠地有一些城市連綿帶的景象，還有5分鐘的時候，出現(xiàn)了大量建設工地。

“這樣一個中心城市自己都沒有吃飽，很難指望它輻射帶動更多的地方。”周南說。

重要的是把事情做起來

為什么城市群的規(guī)劃實施不盡如人意？周南坦承，“我們也在反思”。

經(jīng)過調(diào)研，業(yè)內(nèi)普遍認為“規(guī)劃空間尺度太大、實施起來有難度”是一個主要原因。她解釋說，由于空間尺度太大，“入群”的城市太多，大家都不愿意去當那個帶頭往前沖的“領頭羊”。

因此，“都市圈”被寄予厚望，成為突破口。

今年2月，國家發(fā)改委印發(fā)《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，文中進一步明確了城市群和都市圈的定義。

城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。

都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

根據(jù)上述意見，到2035年，全國現(xiàn)代化都市圈格局要更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

對此，周南表示，在一個“圈”里面，有一些事情是一樣的，跟一個城市一樣，這就意味著阻礙生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙可以基本消除，統(tǒng)一的市場可以全面形成，成本分擔和利益共享機制更加完善。

不過，她也指出，目前各方對“都市圈”還存在不同的認識，但“叫什么”“有多少”都不是重點，重要的是把事情做起來，達成目標，從她的角度來說，樂見各地積極探索。

具體怎么做？

第一個任務仍然是加快推進基礎設施一體化。“只有交通打通了，一體化才有前提。”周南說，這個交通應該是快捷通暢、無縫銜接的交通，所以我們希望打造軌道上的都市圈，可以盡量多建一些軌道交通在都市圈里。

同時，應該強化城市產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。周南直言，目前我們不管大中城市，產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是差不多的，同質(zhì)化非常嚴重，這就使得大家“不好交流”，雖然分工協(xié)作很難，利益要分享，“但未來必須做”。

如果說產(chǎn)業(yè)協(xié)同談的是“掙了錢以后怎么分”，公共服務的共建共享和生態(tài)治理的共保共治，就是眼下實實在在要發(fā)生的成本，實現(xiàn)起來還要更難一些。“如果能把這個機制建好，我想城市群和都市圈的建設應該就有了前提。”

當然，規(guī)劃可以引領，但無論是城市群還是都市圈，不是靠“畫個圈”就能實現(xiàn)的，最終還是得靠市場。