每經(jīng)記者 王硯丹    每經(jīng)編輯 何劍嶺    

圖片來源：攝圖網(wǎng)

12月23日，十三屆全國人大常委會第十五次會議聽取了全國人大憲法和法律委員會關(guān)于《中華人民共和國證券法（修訂草案）》審議結(jié)果的報告，并就此進行了分組審議。

證券法的修改歷時將近五年，跨了十二屆、十三屆兩屆全國人大。本次分組審議過程中，多位常委會組成人員發(fā)表了意見或提出了建議。與會人員普遍認為，本次《證券法》四次審議稿與以前三稿相比，在注冊制法定化、建立新型訴訟制度、大幅度提高處罰力度、明確證券法必要的域外適用效力和保護投資者合法權(quán)益等方面，都做了比較大的修改。這些修改符合資本市場的現(xiàn)狀，對資本市場的發(fā)展有著積極的促進作用。因此，建議盡早通過并實施。

焦點一：擴大證券定義范圍

山東省人大常委會副主任王良建議，完善證券的定義與類型，在現(xiàn)有草案將存托憑證明確為證券的基礎(chǔ)上，進一步論證是否可以將基金份額、非公開交易的股權(quán)、不動產(chǎn)投資信托份額等參照證券進行監(jiān)管，以統(tǒng)一各類融資活動的監(jiān)管。

全國人大代表王曉潔亦指出，作為規(guī)范直接融資的根本大法，證券法對大力發(fā)展直接融資、推動金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意義重大。但現(xiàn)行證券法對證券的定義過于狹窄，導(dǎo)致大量具有證券屬性的金融產(chǎn)品游離于證券法監(jiān)管之外，無法滿足現(xiàn)實中市場、監(jiān)管、司法的需要。建議擴大證券范圍，落實功能監(jiān)管，將草案第2條第1款的證券范圍擴展至所有債券、基金份額、相關(guān)資管計劃份額、有限責任公司股權(quán)、不動產(chǎn)投資信托份額等。

焦點二：注冊制為立法之重 構(gòu)建動態(tài)的上市與退市關(guān)系

從審議稿來看，注冊制是本次立法的重中之重，也是常委會討論的焦點。

全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員劉新華表示，注冊制法定化是本次證券法修訂的重中之重，這一制度的建立，對資本市場“牽一發(fā)而動全身”。注冊制的法定化關(guān)系到整個資本市場健康發(fā)展，關(guān)系到上億投資者的切身利益，因此必須全面落實好，以打造一個規(guī)范、透明、有活力、有韌性的資本市場，使資本市場更好地服務(wù)國家經(jīng)濟發(fā)展大局，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。同時也必須精心、精準地加以實施，防范可能引發(fā)新的金融風險。

他同時指出，相信在證券法通過以后，證監(jiān)會一定會認真做好注冊制在全市場平穩(wěn)有序?qū)嵤┑墓ぷ鳎⒆龊门c現(xiàn)行的審核制度的銜接，促進資本市場再上一個新的臺階。為使注冊制得到更好的實施，建議關(guān)注以下幾個關(guān)系：一是關(guān)注并處理好交易所之間的關(guān)系。雖然監(jiān)管部門最終履行注冊制的程序，但是在滬深證券交易所都實施注冊制的情況下，如何防止交易所為吸引更多的上市資源，而在審核過程當中降低或是變相降低審核標準的問題，應(yīng)該予以高度關(guān)注。

二是處理好證券交易所與證監(jiān)會職責之間的關(guān)系。根據(jù)四審稿第21條第1、2款規(guī)定，證券發(fā)行注冊工作由監(jiān)管部門負責，對證券發(fā)行申請的實質(zhì)審核，則由證券交易所負責。因此，如何實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一顯得更加突出和重要。建議在具體實施過程中，應(yīng)當關(guān)注并協(xié)調(diào)好監(jiān)管部門與交易所的職責劃分，壓實交易所的審核責任，做到權(quán)責一致。

三是構(gòu)建動態(tài)的上市與退市的關(guān)系。在注冊制優(yōu)化前端入口的前提下，如何建立有效的出清機制，需要在后續(xù)注冊制實施過程中制定有突破、有效率、多元的退市制度安排。

焦點三：切實保護中小投資者利益 健全集體訴訟制度

劉季幸委員表示，近年涉及到證券的違法犯罪日益趨向嚴重，已經(jīng)出現(xiàn)規(guī)?；?、公司化的趨勢，而且違法犯罪的手段更加隱蔽多樣，涉案的金額也在不斷增大。這些違法犯罪行為不僅嚴重破壞公開公平公正的證券市場的原則，嚴重損害廣大投資者合法權(quán)益，而且嚴重破壞證券市場的管理秩序，危害國家金融安全和穩(wěn)定。

因此他提出以下幾點建議：

第一，建議明確將透露證券交易內(nèi)幕信息的人以及透露利用職務(wù)便利獲取其他未公開信息的人，以及因該信息進行內(nèi)幕交易或者利用未公開信息交易的單位和個人規(guī)定為賠償損失的連帶義務(wù)人。同時，將從事非法交易的內(nèi)幕信息和沒有公開信息的透露人列為賠償義務(wù)人，這對信息透露者是一個震懾，有利于從源頭上杜絕上述兩種非法交易。

第二，建議普通投資者與證券公司發(fā)生糾紛時，證券公司應(yīng)當證明其行為符合法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)的規(guī)定，不存在誤導(dǎo)、欺詐及重大疏漏等情形。證券公司不能證明的，應(yīng)當承擔相應(yīng)的賠償責任。

第三，第222條規(guī)定，依照本法收繳的罰款和沒收的違法所得，全部上繳國庫。建議該條對可能涉及投資者賠償?shù)?，可將罰款和違法所得暫時存入投資者保護基金專門賬戶，在賠償投資者損失后再上繳國庫，以免民事賠償優(yōu)先的原則難以落實，投資者的權(quán)利得不到及時有效的保護。

李鉞鋒委員亦建議，在集體訴訟制度設(shè)計上還應(yīng)為機構(gòu)投資者等其他投資者擔任代表人，并提起集體訴訟留下法律空間。此外，要進一步加強證券服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管，督促證券服務(wù)機構(gòu)歸位盡責，發(fā)揮好資本市場“看門人”的作用。從實踐來看，如康得新、康美藥業(yè)等案件中，企業(yè)連續(xù)多年進行數(shù)據(jù)造假，相關(guān)會計師事務(wù)所卻沒有能發(fā)現(xiàn)問題，這充分暴露出部分證券服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督機制嚴重失靈。因此，建議在草案第161條規(guī)定的行業(yè)禁止性規(guī)范的基礎(chǔ)上，增加進一步強化證券服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管的規(guī)定。

那順孟和委員則建議，在修訂草案“投資者保護”一章中增加有關(guān)證券市場公益訴訟制度的規(guī)定，即針對受侵害者眾多的內(nèi)幕交易、操縱市場等違法行為，如果沒有合適主體或者合適主體不提出訴訟的，由檢察機關(guān)提起公益訴訟，以切實保護投資者的合法權(quán)益。

焦點四：大幅提高違法成本

草案四審稿明確，對相關(guān)證券違法行為，有違法所得的，規(guī)定沒收違法所得。同時，較大幅度地提高行政罰款額度，按照違法所得計算罰款幅度的，處罰標準由原來的一至五倍，提高到一至十倍。實行定額罰款的，由原來多數(shù)規(guī)定的三十萬元至六十萬元，分別提高到最高二百萬元至二千萬元（如欺詐發(fā)行行為），以及一百萬元至一千萬元（如虛假陳述、操縱市場行為）、五十萬元至五百萬元（如內(nèi)幕交易行為）等。

朱明春委員表示，本次修改對證券的定義進行了拓展，適應(yīng)了資產(chǎn)證券化和資本市場發(fā)展的趨勢，為統(tǒng)一的功能性的監(jiān)管打開了突破口，并且在修改中“大大提高了違法成本，能更有效地打擊證券市場上的違法行為，保護投資者利益”。

羅毅委員建議，對于證券違法行為的處罰，在現(xiàn)有條款的基礎(chǔ)上可以適當提高處罰的下限，處罰的上限也不要簡單地封頂，從而顯著提高違法成本，達到嚴懲震懾的目的，更好地提振投資者對市場的信心。

焦點五：為資本市場未來對外開放預(yù)留制度空間

隨著資本市場改革開放的深化，本次四審稿亦明確了證券法必要的域外適用效力。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議在修訂草案三次審議稿第二條中增加規(guī)定：“在中華人民共和國境外的證券發(fā)行和交易活動，擾亂中華人民共和國境內(nèi)市場秩序，損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益的，依照本法有關(guān)規(guī)定處理并追究法律責任。”委員會亦對證券法在跨境資本市場建設(shè)實踐中可能面臨的情況做了探討。

劉季幸委員指出，附則第224條規(guī)定，境內(nèi)企業(yè)直接或者間接到境外發(fā)行證券或者將其證券在境外上市交易，應(yīng)當符合國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，但對境外機構(gòu)投資境內(nèi)證券市場沒有涉及。建議在審慎考慮國家金融安全的基礎(chǔ)上，修改為涉及跨境證券發(fā)行交易等事項的應(yīng)當符合國務(wù)院有關(guān)規(guī)定。

他指出，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的部署，近年來資本市場加快推進高水平對外開放，國際化水平和服務(wù)能力不斷提升，跨境資本市場建設(shè)蓬勃發(fā)展?？紤]到跨境資本市場建設(shè)涉及不同法域之間的制度協(xié)調(diào)問題正在實踐創(chuàng)新探索當中，證券法第131條規(guī)定證券公司客戶的交易計算資金應(yīng)當存放在商業(yè)銀行，這些規(guī)定都可能對境外機構(gòu)境內(nèi)證券投資產(chǎn)生影響。所以，建議增加原則性的表述，為境外優(yōu)質(zhì)企業(yè)登陸A股市場探索新的互聯(lián)互通機制，提供法律依據(jù)，為未來的資本市場對外開放預(yù)留制度空間。