每經(jīng)記者 劉晨光 梁梟    每經(jīng)編輯 張海妮    

當前，關(guān)于新冠肺炎傳播路徑的主流設想是：蝙蝠-穿山甲-人。這與2002年SARS“蝙蝠-果子貍-人”的傳播路徑如出一轍。如今，“食野味”成為眾矢之的，“保護野生動物”的呼聲也愈發(fā)高漲。

2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議舉行閉幕會。會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》），確立了全面禁止食用野生動物的制度。

事實上，僅將討論局限于“野生動物能否食用”是不夠的。包括疫情的“始作俑者”——蝙蝠、穿山甲在內(nèi)，大量野生動物長期游離于主流視線邊緣，相關(guān)法律法規(guī)在執(zhí)行端面臨諸多困難。同時野生動物保護名錄也亟待擴圍。此外，有業(yè)內(nèi)機構(gòu)表示，應該把棲息地保護的重要程度提至更高的等級和立法目的。

上海社會科學院法學研究所研究員、生命法研究中心主任劉長秋對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，有必要設定禁止食用野生動物的法律，未來修訂的法律要更好地審視野生動物保護的理念。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

修法：“利用”還是“保護”？

有關(guān)野生動物保護修法的討論由來已久。

資料顯示，《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱《野生動物保護法》）于1988年11月8日通過，之后經(jīng)歷多次修訂，修訂過程則蘊含了對野生動物觀念的轉(zhuǎn)變。

劉長秋告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，《野生動物保護法》初次通過時，更多的是把野生動物作為一種資源加以利用，或者更多體現(xiàn)為保護野生動物的資源屬性，“當時剛剛改革開放，由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，特別注重野生動物的經(jīng)濟效益，當時就提出更好地利用野生動物資源”。

據(jù)劉長秋介紹，2003年“非典”之后，有學者已經(jīng)意識到野生動物問題可能會演變成公共衛(wèi)生問題和生物安全問題，提出了全面禁食野生動物。但相關(guān)立法建議當時未被采納。

2004年修法后，盡管把野生動物當作資源的理念仍未改變，但野生動物保護較之前還是有了很大變化。“現(xiàn)行法律規(guī)定的很多制度，包括養(yǎng)殖制度、利用制度，更多就是2004年頒布，逐步推開。不過很多學者提出，這并不是非常好的理念，還是應該從野生動物保護本身出發(fā)。”劉長秋說。

2016年，《野生動物保護法》又作了修改，刪除了把野生動物作為資源加以利用的表述，提出“保護優(yōu)先、規(guī)范利用”。

劉長秋表示，盡管強調(diào)“保護優(yōu)先”，但在法條設計中，還是比較強調(diào)利用野生動物。“利用還是在里面，包括允許加工野生動物制品、人工養(yǎng)殖等。”他認為，一方面“保護”應該取代“利用”，更加尊重野生動物；另一方面，也不是完全禁止利用行為，畢竟產(chǎn)業(yè)還在，但是要逐步減少，“最終實現(xiàn)不食用、不利用的目的”。

事實上，長期以來，商業(yè)性的人工繁育野生動物缺乏有效監(jiān)管。劉長秋也認為，有了產(chǎn)業(yè)性因素，很多人開始鉆空子——“因為有許可證，有些是在野外打的，但是出售的時候說是自己養(yǎng)的，也沒有辦法”。

劉長秋認為，可以建立人工繁育的陸生野生動物溯源制度，最后都能落實到養(yǎng)殖戶個體。“這樣就相對比較好控制，但是成本比較高。”

2月24日《決定》通過后，距離修訂相關(guān)法律又進了一步。全國人大常委會法工委發(fā)言人、研究室主任臧鐵偉在答記者問時表示，全面修訂野生動物保護法需要一個過程，“擬將這一修法（野生動物保護法）項目列入十三屆全國人大常委會2020年度立法工作計劃”。

2019年11月，吉林森林公安破獲一起跨省特大非法收購瀕危野生動物制品案,警方繳獲的部分野生動物制品。

圖片來源：新華社 

禁食：是否應專門立法？

“沒有買賣，就沒有殺害”是著名的公益廣告語。獵捕、養(yǎng)殖野生動物之外，是否應該針對禁食野生動物專門立法，也引起了廣泛討論。

廣東法制盛邦律所鄧剛律師告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，我國涉及野生動物的罪名主要包括“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”、“非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪”和“非法狩獵罪”等。

鄧剛指出，按照刑法規(guī)定，非法收購珍貴、瀕危野生動物及其制品是一種犯罪行為，“為食用或者其他目的而非法購買”屬于“非法收購”，涉嫌構(gòu)成犯罪。一些地方法規(guī)規(guī)定，對于食用特定野生動物的行為，可以做出罰款等處理。

“涉及犯罪的獵捕對象，主要是國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物。對于一般野生動物，只有違反其他規(guī)定才有可能構(gòu)成犯罪。比如，違反規(guī)定，非法狩獵野生動物二十只以上的；違反狩獵法規(guī)，在禁獵區(qū)或者禁獵期使用禁用的工具、方法狩獵等。”鄧剛說。

這意味著，按照目前的國家法律規(guī)定，一般情況下，僅僅“吃”野生動物不構(gòu)成犯罪。

事實上，野生動物食用市場規(guī)模不小。西北政法大學動物保護法研究中心兼職研究員李堅強近期接受媒體采訪時表示，食用野生動物養(yǎng)殖業(yè)2018年的產(chǎn)值約為1494億元，食用野生動物養(yǎng)殖業(yè)2016年雇傭622萬人。

“這個產(chǎn)業(yè)盡管很大，但畢竟對人類健康有一定風險，這個風險一旦發(fā)生的話，造成的損害遠遠大于其所創(chuàng)造的效益。”劉長秋說。

在劉長秋看來，從經(jīng)濟角度看，沒有需求就沒有供給。如果有人想買，商家就會為了利益鋌而走險——“需要正視目前相關(guān)法律的不足。比如對于野生動物，沒有做到全過程、全方位保護，而是更多地側(cè)重一些方面，比如在獵捕和生產(chǎn)加工方面禁止，但是在食用方面不管，普通公民食用一般不需要負法律責任，只是處罰商家。”

劉長秋認為，立法實際上是一個利益博弈的結(jié)果，“完全禁止不是很可能，有很多野生動物已經(jīng)進入人們?nèi)粘Ｉ钪辛?。但應該會進一步擴展禁食野生動物的名單”。

值得注意的是，在劉長秋看來，還是有必要專門制定禁止食用野生動物的法律，“現(xiàn)在一些專家說通過修改《野生動物保護法》，在其中增加一些相關(guān)的條款來禁止食用野生動物，這個是可以的。但是僅僅這么做，一方面不能充分顯示國家對該問題的重視；另一方面效果可能也不會太好”。

“僅僅在綜合性法規(guī)中不可能面面俱到、具體展開。若專門出臺禁食野生動物保護法，有些工作可以做得更細。”劉長秋建議，最好在野生動物保護法中加上一條原則性規(guī)定，然后再以這個原則規(guī)定作為立法依據(jù)，由國務院制定更加詳細的法規(guī)。

2月24日，全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室副主任楊合慶在答記者問時表示，《決定》全面禁止食用國家保護的“有重要生態(tài)、科學、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，魚類等水生野生動物不列入禁食范圍。而較常見的家畜家禽（如豬、牛、羊、雞、鴨、鵝等）則是主要供食用的動物，依照畜牧法、動物防疫法等法律法規(guī)管理。

如此一來，有關(guān)野生動物的定義或應細化。NGO山水自然保護中心指出，野生動物應該符合兩個條件，即“沒有被人類馴化”、“生活在自然里”。山水自然保護中心建議，將馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟、人工繁殖子二代以上且已經(jīng)適應人工環(huán)境的動物，直接劃出“野生動物”的名單，轉(zhuǎn)變身份為“特種養(yǎng)殖動物”，移出《野生動物保護法》的規(guī)定范圍，采取類似家畜家禽的管理方式進行規(guī)范。

執(zhí)法：如何實施有效監(jiān)管？

盡管疫情發(fā)生后，對《野生動物保護法》進行修訂的呼聲一直很高，但劉長秋認為：“現(xiàn)有的法律發(fā)揮了不可替代的作用。”正是因為現(xiàn)行法律約束，針對野生動物的獵捕、買賣行為是偷偷摸摸進行的，不敢明目張膽。不過，劉長秋同時表示，關(guān)鍵還是進一步落實相關(guān)法律。

黨中央明確指出，“制度的生命力在于執(zhí)行”。盡管野生動物保護立法工作一直在進步，但在執(zhí)行端仍面臨諸多困難。

例如，包括2016年修訂后的《野生動物保護法》，設立了不能獵捕、不能加工珍貴、瀕危野生動物的法條，但穿山甲作為國家二級保護動物，卻輕易地出現(xiàn)在武漢華南海鮮市場。而最新研究顯示，穿山甲可能是新冠病毒的中間宿主。

“現(xiàn)有制度盡管并不完善，如果嚴格執(zhí)行也會起到應有的作用，但很多制度沒有被嚴格執(zhí)行。比如現(xiàn)有的《野生動物保護法》，對珍惜、瀕危、三有的動物進行了嚴格保護，但執(zhí)行力度還是不夠。”劉長秋說。

在劉長秋看來，未來即使修改了《野生動物保護法》，或者是頒布了禁食野生動物的相關(guān)法律，還是面臨執(zhí)法的問題。

鄧剛則表示，一方面，目前禁止野生動物交易的覆蓋面，主要限于受重點保護的動物。而如果刑法懲戒的范圍擴大到對一般的野生動物保護，需要考慮到獵捕非保護范圍野生動物的社會危害性是否達到刑法規(guī)制的程度；同時，執(zhí)法范圍過大也會產(chǎn)生管理難度。

另一方面，禁止非法獵捕、交易野生動物要落實，必須得到普通民眾的認可和支持。如果老百姓仍然通過“地下交易”或“黑市”交易野生動物或其制品，則仍可能無法實施有效監(jiān)管。

劉長秋坦言，在相關(guān)立法完成后，執(zhí)行過程中應避免“一刀切”，“未必立馬完全取消野生動物人工養(yǎng)殖，因為畢竟要給這些產(chǎn)業(yè)一定的轉(zhuǎn)型期”。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，本次《決定》中也強調(diào)了“規(guī)定嚴格的法律責任，加大執(zhí)法力度”，強調(diào)凡《野生動物保護法》和其他有關(guān)法律明確禁止獵捕、交易、運輸?shù)囊吧鷦游?，必須嚴格禁止。與全面禁止食用野生動物的規(guī)定相一致，全面禁止以食用為目的的獵捕、交易、運輸在野外環(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物的行為。

2018年，湖南破獲特大販賣穿山甲案。 圖片來源：新華社

危機：保護名錄亟待擴圍

除針對野生動物立法展開討論外，保護名錄擴圍也應提上日程。

值得注意的是，《野生動物保護法》衍生出兩個名錄，即《國家重點保護野生動物名錄》（以下簡稱《保護名錄》）和《國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》（以下簡稱三有名錄）。上述兩個名錄，是兩份在國家層面上對野生動物進行保護的規(guī)定性文件，同各地方重點保護野生動物名錄一起，構(gòu)成了我國開展野生動物保護活動的主要依據(jù)。

不過，就目前而言，《保護名錄》及《三有名錄》相較野生動物研究保護工作現(xiàn)狀或已比較滯后：

一方面，在既有物種上，部分物種沒有上榜，例如“最有可能攜帶新冠病毒源頭”的蝙蝠，在我國有一百三十余種，卻無一上榜。

另一方面，近年來，科研人員發(fā)現(xiàn)諸多新物種，以及近年來因為各種原因瀕臨滅絕的物種，名錄卻并未同步更新。據(jù)《春城晚報》報道，云南保山昌寧縣一位村民及時救助一只“白腹鷺”。目前“白腹鷺”全球數(shù)量僅余200只左右，被ICUN Red List列為極度瀕危物種，但未被列入《保護名錄》及《三有名錄》。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，中科院動物研究所平曉鴿等在《中國科學》雜志發(fā)表論文指出，是否列入《保護名錄》，“直接影響物種的研究投入、保護政策、管理實踐、執(zhí)法司法和公眾教育，包括物種保護項目的設置與投入、自然保護區(qū)建立或升級、國家公園規(guī)劃、重要棲息地劃定、打擊盜獵和非法貿(mào)易、相關(guān)案件的認定和判罰，以及公眾環(huán)境意識和科學普及宣傳等”。

而山水自然保護中心給《每日經(jīng)濟新聞》記者提供的資料顯示，光是在2019年，科研人員在中國大陸發(fā)現(xiàn)的新脊椎動物物種就多達11個。上述平曉鴿的論文中也提到，“既然以整目、整科或整屬列入類群，新增物種，無論是拆分、新發(fā)現(xiàn)種還是新記錄，都應自動獲得保護地位”。原因在于，“廣泛認可的、分布廣泛的物種可能不會受到太大影響，但新被承認的物種通常來說分布狹窄，受到的威脅更大”。

在劉長秋看來，最初提出保護珍貴、瀕危物種，后來進一步提出了“三有”動物保護問題，即可能野生動物并不是十分珍惜，但是有重要的生態(tài)、科學和文化價值，也需要保護。他認為，從只是保護珍貴、瀕危，再到保護“三有”實際上范圍已經(jīng)有了擴大。

“范圍擴展的必要性肯定是有的，保護名錄還應進一步擴大。”劉長秋說道。他還表示，名錄修改相對較快，或僅需數(shù)月時間。

事實上，除了擴展名錄，“三有”概念本身近期也引發(fā)業(yè)內(nèi)質(zhì)疑： “三有”標準是否保護范圍過窄，難以覆蓋大量非“重點”保護的野生動物？

記者注意到，北京大學自然保護與社會發(fā)展研究中心等九家機構(gòu)聯(lián)合提交的《野生動物保護法》修改意見和建議就提出廢除“三有”動物的提法。九家機構(gòu)指出，所有物種都是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，并相互制約平衡，建議擴大“野保法”適用范圍，而“‘三有’動物是我們長期沿用的以可利用價值劃分保護類別的老思路，已不再適應當下的保護工作”。

九家機構(gòu)同時建議，將野生動物分為國家和地方重點保護野生動物和一般保護野生動物，同時對其利用形式和目的進行嚴格限制。

措施：加大棲息地保護投入

擴充名錄范圍后，保護野生動物棲息地或是治本之策。

目前，保護野生動物棲息地大多仰賴“旗艦物種”。資料顯示，所謂旗艦物種，就是被挑選出來作為代表一個需要保護的特殊棲息地的瀕危物種，“它們看起來就像是一個生態(tài)環(huán)境保護廣告中的代言明星”。

山水自然保護中心主任趙翔在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，保護大熊貓、雪豹等旗艦物種的同時也能促進其棲息地，以及和其共享棲息地的其他物種的保護。不過他也表示，“總體來看，目前國內(nèi)對于生物多樣性保護的資源投入還是非常有限，有限的資源只能流向受人們關(guān)注比較多的物種”。

記者注意到，旗艦物種的確能很好地蔭庇棲息地內(nèi)的其他物種，進而保護區(qū)域生態(tài)。譬如，據(jù)《川報觀察》2019年7月報道，著名的四川臥龍國家級自然保護區(qū)在長江經(jīng)濟帶國家級自然保護區(qū)管理狀況評估中位列第一，正向“大熊貓+雪豹”雙旗艦物種保護區(qū)方向邁進。

四川臥龍首次拍到野生大熊貓亞成體雙胞胎（攝于2019年7月）。圖片來源：新華社

但問題在于，大熊貓、雪豹、金絲猴等旗艦物種覆蓋的區(qū)域大多位于胡煥庸線以西的局部地區(qū)。對此趙翔也表示，“在中國，最重要的生物多樣性熱點區(qū)域是西南山地。我國目前建立了各種類型的保護地，面積占到中國國土面積的18%，這些保護地在中國的生物多樣性保護中發(fā)揮了非常重要的作用。但另一方面，最大的挑戰(zhàn)，是在這些保護地之外，尤其與人類棲息地重疊區(qū)域的生物多樣性的保護”。

而即便是旗艦物種大熊貓，其棲息地也未被完全納入保護地中。“目前的保護地只占了大熊貓棲息地面積的60%左右，依然有諸多大熊貓生活在保護地之外。隨著保護地內(nèi)保護的進一步加強，保護地外的威脅持續(xù)存在，很多野生動物也在面臨棲息地破碎化等更多的挑戰(zhàn)。”趙翔說。

在前述九家機構(gòu)的建議中也提到，應該把棲息地保護的重要程度提至更高的等級和立法目的：“現(xiàn)有立法目的僅著眼于野生動物，而未包括對其棲息地的保護。事實上，野生動物保護的成效在于物種的野外種群是否健康穩(wěn)定，這不僅取決于動物個體的保護，也包括對其棲息地的保護。”

趙翔也認為，應加大對于生物多樣性保護的投入，并識別出更多類型的生態(tài)系統(tǒng)，比如淡水生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)，進行有針對性的保護，“比如，水生物種近年來威脅很大，需要更多的關(guān)注。”