每經(jīng)特約評論員 馮奎

1997年亞洲金融危機后，中央在“十六大”報告中提出“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程”。2008年金融危機之后，中央在2010年將城鎮(zhèn)化列為“十二五”規(guī)劃研究的重要議題，在2012年中央經(jīng)濟工作會議中提出“城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力所在”。

目前，新冠肺炎疫情在全球肆虐，成為全球性公共衛(wèi)生事件，給今后一段時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來重大影響。如何找準應對的切入點和突破口，已成為需要重點考量的問題。各方面的基本共識是：“十四五”期間，全球化進程將進入調(diào)整期。外需方面，近期有困難、遠期有挑戰(zhàn)。因此，妥善應對外部環(huán)境變化，加強內(nèi)部經(jīng)濟循環(huán)，充分激發(fā)內(nèi)需潛力，應是中國的重要策略。

結(jié)合謀劃“十四五”發(fā)展戰(zhàn)略，筆者認為，城鎮(zhèn)化應有新的更大的歷史擔當。這不僅必要，也完全具有可行性。中國城鎮(zhèn)化率只有60%，這其中還有2億多進城人口沒有城鎮(zhèn)戶籍;“十三五”以來謀劃的19個城市群及近兩年推動的30座都市圈多處于培育發(fā)展階段;我國城市建設短板不少，中小城市數(shù)量仍顯不足。從需求的角度講，城鎮(zhèn)化的推進將擴大內(nèi)需、加大投資，這是中國穩(wěn)住經(jīng)濟社會“基本盤”的需要。從供給的角度來講，全球經(jīng)濟衰退幾成定局，需要將業(yè)已形成的龐大生產(chǎn)能力投向城鎮(zhèn)化相關(guān)的民生服務、基礎設施建設等諸多領域。

三大變革是主線

質(zhì)量變革、效率變革、動力變革這三大變革，涵蓋國民經(jīng)濟各領域、各層面，是高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求。“十四五”(2021~2025)期間，中國城鎮(zhèn)化將進入新階段，需要緊緊圍繞三大變革的目標、要求，加快提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

一是質(zhì)量變革。本質(zhì)上來講，城鎮(zhèn)化的核心就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這既包括一部分農(nóng)業(yè)人口還要轉(zhuǎn)移出來，也包括要解決好中國業(yè)已存在的一些“半城鎮(zhèn)化”問題。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，不僅是城市基礎設施建設得怎么樣，還包括要產(chǎn)生數(shù)量更多的新市民，形成素質(zhì)更高的新市民隊伍。這意味著城鎮(zhèn)化不僅要強調(diào)“落戶”這一個點上的動作，而且要強調(diào)市民化這一條主線。

截至2019年底，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.6%，這中間有16.22個百分點的差值，對應著2.27億人口還沒有做到真正意義上的落戶，還不能享受基本的公共服務待遇，更談不上成為新市民?？紤]到還有2億多現(xiàn)有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化問題，那么未來實際上就需要推動4億~5億人在城市落戶成為新市民。這樣做的意義在于：真正體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念;能夠延長農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動時間;能夠擴大內(nèi)需，拉動投資增長;發(fā)掘出中國長期增長的最大潛力，這也是中國成功邁向現(xiàn)代化的重要保證。

二是效率變革。效率變革需要破除制約效率提升的各種體制機制障礙，以既定的投入獲取最大的產(chǎn)出。城鎮(zhèn)化的過程，恰恰就是促進城鄉(xiāng)要素流動的過程，流動的目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場化配置，實現(xiàn)低效率向高效率變革。

效率變革就要求必須加快城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的市場化。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場并未形成，農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市有所進展，但規(guī)模小，沒有全面推開。大量的宅基地、公益性建設用地仍然處于低效率使用狀態(tài)，甚至出現(xiàn)“撂荒”“閑置”。2019年末，農(nóng)村就業(yè)人口尚有3.32億人，農(nóng)民人均產(chǎn)出效率不足城市勞動力的10%。進城農(nóng)民工45歲返鄉(xiāng)現(xiàn)象仍很普遍。城市可持續(xù)發(fā)展的投融資機制沒有形成，一些地方負債率較高、負債基數(shù)大。同時，資本下鄉(xiāng)遇到一定瓶頸障礙，資金要素得不到充分使用。

三是動力變革。城鎮(zhèn)化的動力正在發(fā)生重大變化。從產(chǎn)業(yè)角度來講，制造業(yè)與服務業(yè)共同帶動勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口去向來看，中小城市和小城鎮(zhèn)的門檻已放開，但吸引力不夠;超大、特大城市有吸引力，但承載力不夠。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望達到的目標來看，以往主要是追求收入水平提升，現(xiàn)在已向獲得居住、就業(yè)、教育等一攬子公共服務的目標轉(zhuǎn)變。其中，“十四五”期間最為明顯的變化就是，中心城市、都市圈和城市群等所構(gòu)成的空間動力系統(tǒng)，將逐步取代單一的城鎮(zhèn)空間，成為高質(zhì)量發(fā)展的新型動力系統(tǒng)。

都市圈和城市群發(fā)展有賴于傳統(tǒng)的行政區(qū)經(jīng)濟，但又不同于行政區(qū)。行政手段解決行政區(qū)內(nèi)部問題已經(jīng)有豐富的經(jīng)驗，但行政手段并不完全適用于超越行政區(qū)邊界范圍的復雜空間、聯(lián)系空間、流動空間的治理。新型經(jīng)濟空間的治理問題就成為動力變革面臨的重要問題。對于新型經(jīng)濟空間來說，諸如治理主體、目標、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、機制等方面，都還不清晰、不健全、不完善。如何提升中心城市和城市群的綜合承載力，發(fā)揮其在城鎮(zhèn)化中的動力作用，就必須圍繞治理體系，實施一系列重大改革。

從四個方面突破

展望“十四五”，應進一步提升城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位，為國家改革發(fā)展注入動能。城鎮(zhèn)化要發(fā)揮好作用，也需要進一步凝聚改革共識，形成突破合力。

一是在新市民和新城市數(shù)量增加上取得突破。新市民培育有三大塊：新近的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人群;已在城市工作但并未獲得落戶資格的人群;已落戶但并未從經(jīng)濟、社會、心理上融入城市的人群。有人認為，此次疫情過程中，農(nóng)村再次充當了勞動力的“蓄水池”。但要清楚一點：依靠農(nóng)村這塊“海綿”來消減城市經(jīng)濟波動，效果會越來越弱。從長遠來看，必須十分堅定地走城鎮(zhèn)化道路，吸納與培養(yǎng)新市民，持續(xù)壯大中等收入群體規(guī)模。中國城市數(shù)量偏少，如果把一批符合條件的鎮(zhèn)改市，投資拉動效應將十分顯著，可從鎮(zhèn)區(qū)人口超過5萬的800多個鎮(zhèn)中分批選擇“侯選市”，尤其是少數(shù)特大鎮(zhèn)的建成區(qū)人口已達到四五十萬人，經(jīng)濟實力較強，應加快促進其中一部分鎮(zhèn)成為新生城市。

二是在都市圈的能級提升上取得突破。城市群是區(qū)域經(jīng)濟的未來形態(tài)，都市圈是現(xiàn)實的突破口和最有力的抓手。以長江經(jīng)濟帶發(fā)展為例，長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展要做實做強上海大都市圈、南京大都市圈、杭州大都市圈、合肥大都市圈等。成渝區(qū)域發(fā)展，也需要充分依賴成都大都市圈、重慶大都市圈以及這兩個都市圈的融合互動。在更廣闊的空間上看，長江經(jīng)濟帶發(fā)展是一連串都市圈的聯(lián)動發(fā)展。未來二三十年，以都市圈空間為重點載體，布局新型基礎設施，提升公共服務水平，推進綜合性改革，空間巨大。特別是，結(jié)合此次武漢大都市圈防控疫情的經(jīng)驗教訓，著眼于現(xiàn)代化強國情境下的國家安全，設立以地方政府為主體、以都市圈為基本單元的應急響應體制;構(gòu)建區(qū)域性的公共資源應急調(diào)配機制等，意義深遠。

三是在要素市場化配置上取得突破。“十四五”是要素市場化配置加速落地的五年。要素市場化配置改革，涉及領域眾多，困難重重。城鎮(zhèn)化領域在推進土地要素市場化配置、引導勞動力要素合理暢通有序流動、推進資本要素市場化配置、加快發(fā)展技術(shù)要素市場、加快培育數(shù)據(jù)要素市場、加快要素價格市場化改革等方面，已積累了豐富的改革經(jīng)驗，應集中梳理一批試點做法，使之上升到法律法規(guī)層面。此舉既可鞏固城鎮(zhèn)化改革成果，又能實質(zhì)性地擴大要素市場化的廣度、深度，對經(jīng)濟全局意義重大。

四是在治理體系與治理能力現(xiàn)代化上取得突破。“十三五”城鎮(zhèn)化領域取得了一系列改革發(fā)展成果，僅國家新型城鎮(zhèn)化試點工作就在2省及232個城鎮(zhèn)地區(qū)，開展了三批的多任務、多目標改革。但也要看到，城鎮(zhèn)化領域的“四梁八柱”雖然初步建立，但還有相當多的不完善、不健全之處。有些方面碎片化、短期化、行政化推動色彩較濃，沒有上升到國家治理體系與治理能力建設的高度。“十四五”將開啟中國邁向現(xiàn)代化的新征程，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化將推動中國向城市高度發(fā)達、城鄉(xiāng)融合的社會變遷，核心內(nèi)容是制度變遷，是制度更加定型、更加成熟。沿著這一方向來看，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，為城鎮(zhèn)化改革順利推進提供了保障;同時，城鎮(zhèn)化改革與制度探索是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。通過推進城鎮(zhèn)化，國家未來可探索更加成熟、更加定型的各類治理制度，這應是城鎮(zhèn)化改革的方向。

(作者為民盟中央經(jīng)濟委副主任、中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員)