每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 楊歡

5月22日，李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告，明確提到要“強(qiáng)化應(yīng)急物資保障”“提高應(yīng)急救援和防災(zāi)減災(zāi)能力”。如何提高應(yīng)急管理能力，成為今年全國(guó)兩會(huì)上代表委員們熱議的話題。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，各地防疫物資一度處于緊缺狀態(tài)，“征用”并不少見(jiàn)。全國(guó)人大代表、民革成都市委主委、四川大學(xué)法學(xué)院教授里贊認(rèn)為，防疫物資征用過(guò)程中出現(xiàn)的一些亂象，不僅暴露出行政征收制度在行政法領(lǐng)域理論界和實(shí)務(wù)界中的不足，更暴露出地方政府在應(yīng)急狀態(tài)下的征用工作存在的問(wèn)題和隱患。

考慮到目前疫情仍未結(jié)束，各地政府征用行為還可能發(fā)生，而立法及修訂工作又非朝夕之間能完成，里贊建議，盡快由國(guó)務(wù)院以通知形式下發(fā)“防疫物資征用清單”“關(guān)于防疫期間物資征用的指導(dǎo)意見(jiàn)”等行為規(guī)范，明確征用程序啟動(dòng)的條件、權(quán)限，被征用財(cái)產(chǎn)有償使用的原則等。

同時(shí)，他還建議，充分運(yùn)用國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)立法解釋的職權(quán)和行政解釋的職能，及時(shí)對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定之間概念混淆或定義不清的條文進(jìn)行法律解釋，明確法律邊界。

征用后的補(bǔ)償缺乏標(biāo)準(zhǔn)和范圍

今年一季度，各地防疫物資皆處于緊缺狀態(tài)，面對(duì)嚴(yán)峻的防疫形勢(shì)，各地政府紛紛啟動(dòng)高級(jí)別應(yīng)急響應(yīng)，其中包含防疫物資征用措施。

但云南大理對(duì)重慶等外地政府委托采購(gòu)的過(guò)境口罩物資進(jìn)行征用、多地海關(guān)對(duì)普通群眾甚至其他政府從國(guó)外采購(gòu)的口罩予以扣留收繳、征用校舍時(shí)隨意丟棄學(xué)生存放的個(gè)人物品等事件的發(fā)生，引發(fā)各界對(duì)“征用”的廣泛討論。

里贊在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，出現(xiàn)“征用亂象”，既有行政征用領(lǐng)域現(xiàn)行法律制度缺乏體系化的原因，同時(shí)也與地方政府在社會(huì)治理和應(yīng)急施政方面的法治化水平偏低有關(guān)。

“在全國(guó)面臨疫情防控的非常時(shí)期，防疫物資的屬性應(yīng)當(dāng)?shù)韧诠裆罨拘枨?，等同于糧食、住房等生活保障物，對(duì)同一時(shí)期每個(gè)主體都需要的基本物資能否隨意征用，有無(wú)數(shù)量和程度上的限制，有無(wú)排除審查機(jī)制？法律既未做出明確的規(guī)定，采取行政征收的各級(jí)政府也沒(méi)有提供保障。”里贊指出。

在他看來(lái)，行政征用不僅應(yīng)當(dāng)保障被征用人基本生活（生存）需求，還應(yīng)盡快明確行政征用后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍。

理論上，基于應(yīng)急狀態(tài)下的征用是為了公共利益，因此法律將被征用物資無(wú)法返還的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)規(guī)定為“補(bǔ)償”而非“賠償”，也就是排除了間接經(jīng)濟(jì)損失甚至是本物價(jià)值的折價(jià)。

但目前大部分省市缺乏標(biāo)準(zhǔn)或者標(biāo)準(zhǔn)差異較大，多數(shù)補(bǔ)償辦法既未考慮到特殊狀況下緊急物資因原材料、人工上漲帶來(lái)的成本，也未考慮到物流運(yùn)輸、商業(yè)合同產(chǎn)生的損失，更未考慮到收償對(duì)象范圍的界定、征用期間動(dòng)產(chǎn)的耗損和不動(dòng)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)損失。比如補(bǔ)償對(duì)象僅針對(duì)所有權(quán)人，而承運(yùn)人、受托人、用益物權(quán)人的損失卻無(wú)人問(wèn)津。

“這些損失補(bǔ)償如果低于正常成本，勢(shì)必造成公民私有財(cái)產(chǎn)的重大損失，更會(huì)造成社會(huì)公眾與政府的心理隔閡，不利于應(yīng)急狀態(tài)下政府的全面工作。”里贊說(shuō)。

“行為規(guī)范”應(yīng)包含五個(gè)方面

值得注意的是，此次疫情期間，某些地方政府及其工作人員無(wú)視疫情重災(zāi)區(qū)的抗疫需求，無(wú)視普通群眾“一罩難求”的防疫需求，違背憲法保護(hù)私產(chǎn)的基礎(chǔ)法理，對(duì)防疫物資的征用“一刀切”，出現(xiàn)了“拋開(kāi)立法目的隨意擴(kuò)大適用”“先作決定再找法律支撐”等問(wèn)題。

為此，里贊建議，充分運(yùn)用國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)立法解釋的職權(quán)和行政解釋的職能，及時(shí)對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定之間概念混淆或定義不清的條文進(jìn)行法律解釋，同時(shí)，審查并及時(shí)清理各地超出法律授權(quán)和與法律沖突的地方立法規(guī)范性文件，特別是對(duì)在法律規(guī)定的范圍外創(chuàng)設(shè)征用權(quán)力的文件規(guī)定，及時(shí)予以修訂或廢止。

考慮到目前疫情仍未結(jié)束，各地政府征用行為還可能發(fā)生，他建議盡快由國(guó)務(wù)院以通知形式下發(fā)“防疫物資征用清單”“關(guān)于防疫期間物資征用的指導(dǎo)意見(jiàn)”等行為規(guī)范。具體而言，“行為規(guī)范”應(yīng)包含五個(gè)方面：

首先要明確征用程序啟動(dòng)的條件、權(quán)限，按職責(zé)分工確定具體實(shí)施部門(mén)并完善行政委托流程，例如：對(duì)藥品器械的征用由藥品監(jiān)督部門(mén)、校舍的征用由教育部門(mén)對(duì)口負(fù)責(zé)；

其二，成立物資保障機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌，就無(wú)法滿足的缺口及時(shí)擬定征用計(jì)劃，要對(duì)征用的物資的規(guī)格、質(zhì)量予以明確，并進(jìn)行次數(shù)、數(shù)量的限制，以保證物資征用有的放矢；

第三，要區(qū)分對(duì)特定對(duì)象的征用和對(duì)不特定社會(huì)公眾的征用方式，采取強(qiáng)制和自愿相結(jié)合的手段，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常秩序，也使普通群眾有基本數(shù)量的物資度過(guò)難關(guān)；

四是要明確被征用財(cái)產(chǎn)有償使用的原則，按“恢復(fù)到?jīng)]有被征用時(shí)的狀態(tài)”，即法律規(guī)定“能返還的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還”的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要注意考慮交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的損耗折舊或補(bǔ)償，以及不動(dòng)產(chǎn)的租金補(bǔ)償。此外還要注意加強(qiáng)對(duì)所有權(quán)人以外的，包括并不限于居間人、承運(yùn)人、用益物權(quán)人損失的補(bǔ)償。

最后，要明確補(bǔ)償現(xiàn)金形式和補(bǔ)償期限，禁止拖延補(bǔ)償、打白條或其他行政承諾的行為，提前做好補(bǔ)償工作的財(cái)政保障，確立公民救濟(jì)途徑，主動(dòng)接受人大、司法等主體對(duì)征用補(bǔ)償方面的監(jiān)督。

里贊還指出，應(yīng)加強(qiáng)各地方政府及其工作人員對(duì)于公共事務(wù)管理、應(yīng)急措施、疫情防治等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，特別是在執(zhí)法和法制崗位加強(qiáng)具有法制專業(yè)背景的人員配置，避免諸如“臨時(shí)造法、臨時(shí)釋法”的現(xiàn)象再次發(fā)生。

封面圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)