每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)編輯 陳星 易啟江    

在過去的幾年里，我國通用航空運營業(yè)呈現(xiàn)出傳統(tǒng)業(yè)務(wù)持續(xù)增長、新興業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展的喜人局面。

進入2020年，我國多地通用航空機場項目建設(shè)加快推進。據(jù)悉，截至2019年底，頒證通用機場總數(shù)已達246座，首次超過了運輸機場的數(shù)量。

雖然發(fā)展較快，市場潛力巨大，但是，目前通用航空的市場規(guī)模仍然較小，低空資源釋放不足、通用機場網(wǎng)絡(luò)尚不完善等眾多問題制約著我國通用航空的發(fā)展，亟須破題。

與此同時，在通用航空管理中，針對快速發(fā)展的無人機新業(yè)態(tài)，如何進行寬嚴適度的管理等也成為社會討論的焦點。

為此，《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了全國政協(xié)委員、中國民航局副局長李健，對我國通用航空發(fā)展中的問題作了全面解答。

李健認為，通航作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，將對穩(wěn)增長、擴內(nèi)需、促就業(yè)、促進消費升級起到強大的催化作用。

頒證通用機場數(shù)量首次超過運輸機場

NBD：去年，您曾去深圳、貴州等地開展通用航空調(diào)研，我國通用航空是不是進入了一個快速發(fā)展期，表現(xiàn)在哪些方面呢？

李?。菏堑模陙?，我國通用航空運營業(yè)取得較快發(fā)展。具體體現(xiàn)在“放管服”改革成效凸顯、運營保障體系日趨完善、服務(wù)能力顯著提升、“全國一盤棋”理念深入人心等多個方面。

其中，以通用航空服務(wù)能力提升為例：

首先是服務(wù)國家戰(zhàn)略日見成效。內(nèi)地通航企業(yè)開通了深圳、廣州往返香港、澳門特區(qū)的直升機跨境航線并開展常態(tài)化包機運營，豐富了粵港澳大灣區(qū)綜合交通運輸體系，助力大灣區(qū)國家戰(zhàn)略實施。

暢通了空軍退役飛行員、維修人員進入通用航空行業(yè)渠道，推進北斗技術(shù)、產(chǎn)品在通用航空領(lǐng)域的應(yīng)用，助力軍民融合發(fā)展。加強適航審定國際合作，向捷克等國的境外航校頒發(fā)141部訓(xùn)練機構(gòu)認可證書，助力“一帶一路”和對外開放大局。

其次是服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展作用突出。以市場需求為導(dǎo)向，引導(dǎo)國產(chǎn)民機制造業(yè)加快發(fā)展。西銳、小鷹500、運12、阿若拉等國產(chǎn)飛機得到廣泛使用，銳翔電動飛機填補了國內(nèi)新能源飛機的空白。

以消費需求為導(dǎo)向，引導(dǎo)新業(yè)態(tài)加快發(fā)展。開展無人機研發(fā)試飛基地、特定類無人機試運行審定試點，支持順豐、京東、億航、送吧等企業(yè)開展無人機物流配送運營試點，探索多場景下提升物流“最后一公里”效率，并助力江西贛州、四川甘孜等地精準扶貧政策落地。

以人民生活需求為導(dǎo)向，引導(dǎo)面向大眾的消費類項目加快發(fā)展。空中游覽、跳傘飛行服務(wù)、執(zhí)照培訓(xùn)等項目保持加速發(fā)展態(tài)勢。各地興建通用航空產(chǎn)業(yè)園、通航小鎮(zhèn)，舉辦通用航空會展、飛行表演的積極性高漲，見證了通用航空熱度不減。

最后是服務(wù)社會發(fā)展效果明顯：

在航空服務(wù)領(lǐng)域，截至去年底，已有內(nèi)蒙古、云南、青海等省區(qū)的62個機場相繼開通47條短途運輸航線，全年運送旅客超過6.5萬人次，其中內(nèi)蒙古烏拉特中旗通用機場去年一年運送旅客突破1萬人次。

在搶險救災(zāi)領(lǐng)域，多家通用航空企業(yè)積極參與四川、山西、江西、江蘇等地發(fā)生森林草原火災(zāi)、洪澇災(zāi)害、地震滑坡、安全生產(chǎn)事故之后的搶險救災(zāi)與災(zāi)后重建工作。積極參與今年新冠肺炎疫情防控任務(wù)，在保護人民生命安全、身體健康和國家自然資源等方面發(fā)揮了重要作用。

總體來看，在過去的幾年里，我國通用航空運營業(yè)呈現(xiàn)出傳統(tǒng)業(yè)務(wù)持續(xù)增長，新興業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展的喜人局面。

截至2019年底，頒證通用機場總數(shù)已達246座，首次超過了運輸機場的數(shù)量（238座）；通用航空企業(yè)478家，全年凈增56家；機隊規(guī)模2675架，凈增180架；通航飛行107.8萬小時，運輸非生產(chǎn)4.7萬小時，合計112.5萬小時。實名登記無人機39.2萬架，凈增約12萬架；各類飛行125萬小時，同比增長26.3%。

NBD：在此次疫情期間，通用航空是否也在疫情防控中發(fā)揮了重要作用？

李?。涸谝咔槠陂g，眾多通用航空企業(yè)，包括無人機企業(yè)，主動請纓，自發(fā)、自覺、自愿地投身于疫情防控工作。民航局按照黨中央、國務(wù)院的總體部署，“再研究、再部署、再動員”民航力量參與疫情防治工作，專門下發(fā)了《關(guān)于發(fā)揮好通用航空在疫情防控中作用的通知》，為支持通用航空抗擊疫情構(gòu)建“綠色通道”。迄今為止，通用航空以“小批量、多批次、高頻次、點到點”的形式執(zhí)行醫(yī)療人員和物資運輸任務(wù)，以航空作業(yè)的形式開展精準消毒滅殺等任務(wù)。

截至5月18日，全國共有141家通用航空企業(yè)使用1002架航空器執(zhí)行了378次疫情防控任務(wù)，累計飛行2362.41小時7189架次，運送相關(guān)人員89人次，運送各類藥品和物資90.9585噸，開展航空噴灑作業(yè)3325次，執(zhí)行空中巡查任務(wù)926次，執(zhí)行空中拍照作業(yè)503次、空中廣告作業(yè)756次。截至5月18日，在湖北地區(qū)共有43家通用航空企業(yè)使用128架航空器執(zhí)行了71次疫情防控任務(wù)，累計飛行508.11小時510架次；運送各類藥品和物資78.385噸；開展航空噴灑作業(yè)45次，消毒滅殺面積15.1平方公里；執(zhí)行空中巡查任務(wù)25次，巡查面積7平方公里；執(zhí)行空中拍照作業(yè)15次、空中廣告作業(yè)15次，作業(yè)面積6平方公里。通用航空為民航行業(yè)堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)發(fā)揮了不可替代的重要作用。

去年無人機飛行時間增長26.3%

NBD：我國通用航空的發(fā)展和應(yīng)用都得到了非常大的提升，但是與歐美等發(fā)達國家相比，仍有一定差距。我國通用航空發(fā)展面臨著哪些挑戰(zhàn)？

李?。弘S著我國中等收入群體不斷擴大，私人飛行、空中游覽、跳傘飛行服務(wù)等消費需求日益升溫。通航作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，將對穩(wěn)增長、擴內(nèi)需、促就業(yè)、促進消費升級起到強大的催化作用。

通航飛機從最初級的運動類飛機到高端公務(wù)機，產(chǎn)業(yè)鏈條長，服務(wù)領(lǐng)域廣，帶動作用強，能夠促進航空制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

國際經(jīng)驗表明，通航產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出比為1:10，就業(yè)帶動比為1:12，與公路、鐵路等傳統(tǒng)運輸領(lǐng)域相比，通航投資低、占地少、實現(xiàn)綠色出行。在當前國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力的背景下，發(fā)展通用航空，對于滿足人民對美好生活向往的意義重大。

近年來有關(guān)地方和部門貫徹落實國務(wù)院大力促進通航發(fā)展的要求，多措并舉優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力。

2019年傳統(tǒng)通用航空飛行112.5萬小時，同比增長13.8%；無人機飛行125萬小時，增長26.3%。

當前社會各界普遍認為通航發(fā)展?jié)摿薮?，但一些制約通航發(fā)展的突出問題亟待解決。

通用航空發(fā)展迫切需要改進低空空域管理模式、釋放更多能滿足空域用戶需求的空域資源、切實提高飛行計劃審批效率、降低通用機場建設(shè)項目審批層級，對自主研發(fā)制造通航飛機、降低通航企業(yè)經(jīng)營稅費壓力出臺更有針對性的扶持政策，而這些核心問題遠非民航局能夠獨力解決，尚需從國家層面整體推進整合中央部委、地方政府，尤其是軍方的政策資源，形成促進通用航空發(fā)展的強大合力。

推動低空空域管理改革

NBD：我們知道，我國通用航空市場的發(fā)展?jié)摿薮螅乱徊綄⑷绾渭ぐl(fā)市場活力?

李?。寒斍埃ㄓ煤娇照幵诎l(fā)展的關(guān)鍵時期，面對發(fā)展中存在的問題，我們立足民航局法定職責，將從以下幾個方面進一步激發(fā)通用航空市場活力：

在通用航空“放管服”改革方面，首先加快法規(guī)體系重構(gòu)，做實通用航空“分類管理”。

切實維護人民群眾生命、財產(chǎn)安全，重點加強對短途運輸?shù)容d客類經(jīng)營活動的監(jiān)管，加快相應(yīng)規(guī)章、規(guī)范性文件的制修工作，盡快建立完善、適用、專業(yè)、獨立的通用航空法規(guī)體系等。

其次，加快完善服務(wù)保障體系，確保通用航空飛得起來、飛得順暢。

在2019年初步完成全國低空目視航圖和《通用機場航空情報資料匯編》制作、發(fā)布的基礎(chǔ)上，加快推進三級低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)，力爭2020年底實現(xiàn)全面運行；發(fā)揮運輸機場公共基礎(chǔ)設(shè)施的支撐作用，加強對通用航空飛行的保障服務(wù)；加強行業(yè)政策引導(dǎo)力度，將短途運輸旅客人數(shù)納入機場旅客吞吐量統(tǒng)計范疇，提高運輸機場，特別是中小機場保障通用航空飛行的積極性。

再次，加強政策支持引導(dǎo)力度，激發(fā)通用航空市場需求。

在符合國際慣例的基礎(chǔ)上，完善適航審定政策，改進適航審定工作，航空器運行評審提前介入，支持國產(chǎn)民機、軍民共用產(chǎn)品制造業(yè)健康發(fā)展；發(fā)揮財政補貼的杠桿作用，調(diào)動地方政府、企業(yè)、社會資本的積極性，共同推動短途運輸可持續(xù)發(fā)展；研究加大對社會公益屬性強、人民有需求的航空醫(yī)療救護、低空航空游覽、水上飛機運行以及通用機場建設(shè)等項目的政策支持力度。

此外，加速改革成果轉(zhuǎn)化，為通用航空發(fā)展注入新動能。

加快把已開展試點的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和做法轉(zhuǎn)化為民航法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標準，在行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一推廣；全面推行經(jīng)營許可和運行許可聯(lián)合審定工作，推動深化遠程塔臺保障、航空醫(yī)療救護、無人機運行監(jiān)管、無人機物流及載人應(yīng)用等試點項目，力爭出成效、早轉(zhuǎn)化、快推廣；關(guān)注、支持技術(shù)產(chǎn)品創(chuàng)新、綠色環(huán)保、消費升級、扶貧攻堅、軍民融合等領(lǐng)域的試點新需求，繼續(xù)向改革創(chuàng)新尋求發(fā)展新動能。

NBD：在推動通用航空高質(zhì)量發(fā)展方面，我們將有哪些舉措？

李?。涸谕苿油ㄓ煤娇崭哔|(zhì)量發(fā)展方面，首先要協(xié)同推動低空空域管理改革。

以國家空管委組織開展低空空域管理改革試點總結(jié)評估工作為契機，推動深化四川省低空空域綜合管理改革試點，推進低空空域管理改革，構(gòu)建新型空域管理模式，實現(xiàn)空域資源對通用航空的有效供給；

推動四川省試點成果向通用航空發(fā)展基礎(chǔ)好、消費需求旺盛、省級政府積極性高的地區(qū)推廣，由點到線、連線成面，惠及更多的低空空域用戶。

同時，要科學(xué)推進通用機場建設(shè)。民航提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，鼓勵支持地方政府結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，加強地方規(guī)劃與行業(yè)規(guī)劃對接，因地制宜的布局、建設(shè)可用、適用、夠用的通用機場。

例如：在樞紐機場周邊應(yīng)合理布局建設(shè)通用機場，以緩解繁忙機場時刻和保障壓力，有效實現(xiàn)功能互補；在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)具備常設(shè)口岸功能的通用機場，保障直升機跨境運輸服務(wù)發(fā)展；在偏遠地區(qū)，結(jié)合民眾出行與公商務(wù)活動對航空服務(wù)的需求，建設(shè)通用機場，推動短途運輸與航空運輸網(wǎng)絡(luò)有機銜接，實現(xiàn)“通干支、全網(wǎng)通”，提高航空運輸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面與聯(lián)程中轉(zhuǎn)旅客出行舒暢性。

此外，要大力促進協(xié)同聚力發(fā)展。重點做好與相關(guān)部委、地方政府、軍隊的協(xié)同配合工作，持續(xù)推動通航產(chǎn)業(yè)示范項目、工程建設(shè)，進一步提高通用機場審批建設(shè)效率、飛行計劃審批效率，并在完善工作界面、統(tǒng)一監(jiān)管標準上下功夫，構(gòu)建更好的營商環(huán)境，幫助企業(yè)降本增效。

還有就是要扶持新業(yè)態(tài)發(fā)展。支持無人機、北斗、ADS-B、5G、區(qū)塊鏈等新技術(shù)、新產(chǎn)品在通航領(lǐng)域的應(yīng)用和健康發(fā)展；促進通航與旅游、體育、醫(yī)療、會展、文創(chuàng)等業(yè)態(tài)的融合發(fā)展；加強航空文化進社區(qū)進校園，培育航空文化的形成。

推動擴大無人機綜合管理試點范圍

NBD：近年來，無人機快速發(fā)展，無人機被認為是發(fā)展我國通用航空的有力推手。我國無人機市場發(fā)展的優(yōu)勢和不足在哪些方面？

李健：總的來說，一方面是我國無人機應(yīng)用場景豐富、市場參與度高。無論是傳統(tǒng)的作業(yè)領(lǐng)域，例如：航空噴灑（撒）、航空攝影、空中拍照、空中巡查、物流配送等，還是載人飛行，例如億航184、216等均已進行驗證試飛，在我國均獲得較快發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計，2019年共有7149家企業(yè)在線取得無人機經(jīng)營許可證，比2018年增加3100家；實名登記無人機39.2萬架，全年飛行125萬飛行小時。

另一方面是因為無人機應(yīng)用日漸普及，由此帶來的安全問題越來越突出，亟須完善相關(guān)制度，加強對無人駕駛航空器的監(jiān)管。

考慮到《民用航空法》制定時無人駕駛航空器尚未投入廣泛應(yīng)用，相關(guān)管理制度缺少針對性。為了給無人駕駛航空器監(jiān)管立法提供法律依據(jù)，修訂新增了《民用航空法》第二百一十四條，授權(quán)國務(wù)院、中央軍事委員會對無人駕駛航空器作出特別規(guī)定。這在2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議已獲通過。

同時，民航局組織修訂《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》（CCAR-290部），在市場準入方面將無人機納入CCAR-290部管理。起草編寫無人機安全管理規(guī)章（CCAR-92部）。CCAR-92部將按照《暫行條例》思路編寫，現(xiàn)已形成初稿，可與《暫行條例》實施基本保持同步，并將根據(jù)近期開展的試運行成果，充實92部內(nèi)容。以便突破現(xiàn)有空域，尤其是低空空域使用難題，突破現(xiàn)有管理法規(guī)約束，密切部門間合作，為民用無人駕駛航空安全、健康發(fā)展鋪平道路。 NBD：要加快推進無人機標準制定，民航局做了哪些重要的工作？

李?。焊鶕?jù)無人駕駛航空的發(fā)展趨勢，民航局不斷完善相關(guān)制度，加強對無人駕駛航空器的安全運行監(jiān)管?，F(xiàn)已制定7部規(guī)范性文件，涉及無人機的交通管理、實名登記、駕駛員管理、運行管理及數(shù)據(jù)管理等方面。此外還有無人機圍欄、云系統(tǒng)接口2個標準。

民航局按照無人駕駛航空運行的自身特點和規(guī)律，基于運行風險，將無人機的運行分為開放類、特定類和審定類三大類；針對不同風險和應(yīng)用場景分類施策，比如：

是隔離空域還是融合空域，是視距內(nèi)還是超視距，是城市場景還是鄉(xiāng)村，是載人還是載貨。

同時，使用的監(jiān)管策略包括適航、人員資質(zhì)、運行和空中交通管理等諸多方面，管理的力度隨風險的增加而提升。該管的管好，該放的放開。避免管理上的“一刀切”。

民航局本著促進發(fā)展、先試先行、分類管理的原則，2019年2月1日發(fā)布《特定類無人機試運行管理規(guī)程（暫行）》，同步開展了無人機試運行，這是在運行安全風險評估的基礎(chǔ)上，從實際需求出發(fā)，逐步規(guī)范安全風險較高的無人機運行的有效探索，現(xiàn)已初現(xiàn)成果。

2019年10月15日，民航局向迅蟻公司所屬的杭州送吧物流科技有限公司頒發(fā)《特定類無人機試運行批準函》和《無人機物流配送經(jīng)營許可》。

這是民航局《特定類無人機試運行管理規(guī)程（暫行）》新政發(fā)布以來，國內(nèi)首個完成運行風險評估和驗證工作的特定類無人機試運行項目，同時也是全球首個獲得城市場景無人機物流經(jīng)營許可的項目（限試點區(qū)域內(nèi)）。

億航載人無人機第一階段“以物易人”的試運行也已完成運行風險評估和驗證工作。

2019年6月，在東營機場順利完成無人機飛行校驗首次驗證試飛，校驗數(shù)據(jù)實時下傳。成功應(yīng)用特定類無人機運行風險評估方法，有效緩控無人機安全運行風險，實現(xiàn)了飛行校驗無人機在民用運輸機場空域的首飛和運行安全。

伴隨各運行場景試運行的開展，相關(guān)的標準，如《分布式無人機系統(tǒng)安全操作合格證（DOC）審定標準》《城市場景物流無人機規(guī)范（輕小型無人機）》《城市低空無人駕駛航空物流航路劃設(shè)規(guī)范》等將應(yīng)運而生。

NBD: 針對無人機標準制定，下一步將采取哪些政策措施予以支持？

李?。合乱徊?，民航局將不斷加強政策引導(dǎo)。近期將適時推出《民用無人駕駛航空試驗基地（試驗區(qū)）建設(shè)工作指引》等政策和《民用無人機行業(yè)標準（MH)體系框架》及路線圖，旨在于安全可控的條件下以實踐的方式在運行中加快數(shù)據(jù)積累和標準規(guī)范的迭代演進，以體系構(gòu)建和系統(tǒng)思維為統(tǒng)領(lǐng)，在適航、飛標、空管等運行標準的主要方向上不斷邁進。并持續(xù)引導(dǎo)科研、運行，重點解決支線物流無人機、無人機載人運行等應(yīng)用前景廣闊、更高風險的運行難題。

同時，民航局不斷加強國際合作與交流。參加ICAO A40大會并提交分布式無人機系統(tǒng)安全操作合格證（以下簡稱DOC）工作文件。參加ICAO第三次“放飛無人機”專題研討會。

根據(jù)ICAO相關(guān)專家組的工作計劃，從C2技術(shù)要求著手，查明對網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)標準的影響，提出對Doc 9880、Doc9896技術(shù)文檔的修訂意見。

主辦無人系統(tǒng)規(guī)則制定聯(lián)合體（JARUS）在中國成都召開了2019年第二次全體會議。

深度參與到無人機空中交通管理（UTM）、自動化/自主運行、無人機飛行規(guī)則的研究。并共同主辦中歐無人機研討會。

持續(xù)參與國際標準制定組織（ISO）的無人機相關(guān)工作會議和標準起草工作。不斷深入了解國際規(guī)則和標準制定進程、提高我國在國際規(guī)則和標準制定中的話語權(quán)。

NBD：海南等地發(fā)文加強民用無人機管理，在無人機空域管理上，堅持哪些原則，如何平衡好安全和發(fā)展？

李健：民航自2018年末起，已在深圳聯(lián)合當?shù)卣蛙姾斤w行管制部門，開展了無人機綜合管理試點工作；2019年啟動了海南無人機綜合管理試點的籌備，2020年5月海南試點也正式啟動。

兩地的試點均以民航局無人駕駛航空器空管信息服務(wù)系統(tǒng)（UTMISS）為門戶和信息交互樞紐，聯(lián)通相關(guān)管理部門，對民用無人機實施線上監(jiān)管。下一步，民航局將推動擴大試點范圍。

民航開展無人機綜合管理試點的初衷，是推動低空開放，驗證《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》設(shè)計的管理思路與流程，為廣大無人機飛行愛好者創(chuàng)造守法環(huán)境、推動民用無人機在各行業(yè)的應(yīng)用、擴大我國民用無人機產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

由于民用無人機還處在快速發(fā)展階段，無人機的管理與傳統(tǒng)的有人機管理會有很大差異。民航局確立了“制定一部規(guī)章、建立一套分類管理辦法、搭建一個運行管理平臺、形成一套行之有效的引導(dǎo)機制”的無人機管理體系和思路。

目前，四方面工作都在有序開展。特別是在法規(guī)規(guī)章及政策落地實施方面，由于無人機具有很強的社會化屬性，民航各級監(jiān)管機構(gòu)需要與地方政府合作，形成合力，共同保護合法飛行、糾正違法行為，在監(jiān)管的基礎(chǔ)上提升社會化服務(wù)水平，為民用無人機在通用航空領(lǐng)域的應(yīng)用，以及未來進入運輸航空領(lǐng)域創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)環(huán)境。

圖片來源：受訪者供圖